鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變的思考

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能轉(zhuǎn)變情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是上世紀(jì)八十年代設(shè)立的,至今已有二十多年的歷史。經(jīng)過這些年的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理、組織地方財政收入、開展財政監(jiān)督、發(fā)展地方經(jīng)濟、維護政權(quán)建設(shè)等方面具有不可替代的重要作用。黨在十六屆五中全會上提出了要建設(shè)社會主義新農(nóng)村的科學(xué)論斷，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村被認為是達成這一目標(biāo)的重要手段。在這一新形勢下下，國家制定了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的財政支出與固定資產(chǎn)的投資等都會逐步增加，并形成支持農(nóng)村的長效機制；這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門工作職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能變化前情況

1、主要工作和精力用于收繳農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）。

2、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位的工資、公務(wù)費和項目資金等資金進行撥付和核銷。

3、每年的預(yù)決算報告編制，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代大會報告并審議通過。

4、每年的總決算和部門決算報表的編制。

5、農(nóng)田水利建設(shè)工作。

6、財政票據(jù)的管理。

7、其他縣財政局和鄉(xiāng)黨委政府安排的工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能變化后情況

1、主要工作和精力用于農(nóng)民補貼工作，農(nóng)民補貼主要有農(nóng)資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉(xiāng)、汽車摩托車下鄉(xiāng)、公益林生態(tài)效益補償?shù)�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門隨時都要有人做這項工作。

2、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位的工資錄入軟件并上報，公務(wù)費和項目資金進行用款申請、撥付、監(jiān)督和核銷。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)收支計劃的編制，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席報告并審議通過。

4、每年的總決算、部門決算、基本建設(shè)、部門決算分析報表的編制。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政票據(jù)的申購和資金的解繳、撥付、監(jiān)督和核銷。

6、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位的國有資產(chǎn)進行登記管理。

7、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位經(jīng)費的預(yù)算、錄入軟件并上報縣財政局。

8、財政供養(yǎng)人員信息的錄入，并按時上報縣財政局。

9、鄉(xiāng)村債務(wù)的管理，每季度上報一次報表。

10、扶貧資金的管理，主要有扶貧整村推進、易地扶貧開發(fā)、扶貧**房建設(shè)、以工代賑等項目；主要是撥付資金、縣級報賬和工程管理。

11、國債資金的管理，主要有擴大內(nèi)需資金和國債資金，主要是撥付資金、縣級報賬和工程管理。

12、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整工作。

13、負責(zé)社會保障資金的管理，主要有民政優(yōu)撫對象補助，醫(yī)療救助、義務(wù)兵優(yōu)待、五保戶供困難群眾生活補助等，主要是資金的申請、撥付、核銷工作。

14、財政支農(nóng)資金的監(jiān)管，主要有人畜飲水、道路建設(shè)、抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)等項目資金，主要是資金的申請、撥付、核銷和工程管理工作。

15、負責(zé)村級資金的監(jiān)督管理，主要是村委會人員工資、村民小組長補助、公務(wù)費的撥付和核算工作。

16、負責(zé)財經(jīng)法律法規(guī)及相關(guān)政策的執(zhí)行，

17、協(xié)調(diào)稅務(wù)部門完成每年的稅收任務(wù)。

18、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位的財務(wù)人員進行會計業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。

19、對村級會計委托代理機構(gòu)的管理。

20、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位政府采購的審批。

21、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)進行動態(tài)管理。

22、財政信息編寫上報工作。

23、完成縣財政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府交辦的各項任務(wù)，主要有烤煙生產(chǎn)收購、義務(wù)教育、包村包組包戶、征地拆遷、各種考核、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作。

二、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政職能轉(zhuǎn)變后存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅分設(shè)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化。其起因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅機構(gòu)的分設(shè)，而造成的影響又是多方面的。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在組織稅收上很難協(xié)調(diào)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅按區(qū)域設(shè)置，幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個地稅分局，而財政是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個財政所。這種地稅的“數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一分局”同財政的“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所”必然難以協(xié)調(diào)，并在管理上形成“條條”與“塊塊”的矛盾。地稅系統(tǒng)是“條條管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)”（州級管理），在工作中有其自己的任務(wù)、方法和程序，很難與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作相結(jié)合。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入計劃同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收計劃就很難銜接。地稅可以根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收完成情況，將甲鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收計劃劃入乙鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總量上完成了稅收計劃，。使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收失真，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入計劃落空，這是多年來困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能順暢運行的一種頑癥。

（二）支農(nóng)惠農(nóng)政策的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生本質(zhì)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在計劃經(jīng)濟體制時的主要任務(wù)是“要錢”，一大批涉農(nóng)稅種由基層財政部門收繳，隨著農(nóng)村深化稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革發(fā)展與完善，取銷了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門過去主要精力用于農(nóng)稅征收管理，如今，涉農(nóng)稅種的取消，耕、契兩稅劃歸地稅部門征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在計劃體制下的“要錢”的職能基本全部被取消，但新的任務(wù)接踵而來，黨和政府的支農(nóng)惠農(nóng)政策深入人心，特別是農(nóng)資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉(xiāng)、汽車摩托車下鄉(xiāng)、公益林生態(tài)效益補償?shù)雀黜椫мr(nóng)資金都要落實到千家萬戶，這些工作主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門來完成。這項涉及面廣、政策性強、維護群眾利益的送錢活動財政部門義不容辭。

（三）人少事多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行十分困難。從1998年財稅分家，財政職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，2000年的“零戶統(tǒng)管”改革實行，到2006年的“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和國庫集中支付改革，還有農(nóng)民補貼網(wǎng)的建設(shè)和運行，再到2009年的家電下鄉(xiāng)和汽車摩托車下鄉(xiāng)，幾乎每年都有新的任務(wù)的改革，當(dāng)農(nóng)民補貼就有農(nóng)資綜合補貼、退耕還林補貼、良種補貼、能繁母豬補貼、地震**補貼、家電下鄉(xiāng)、汽車摩托車下鄉(xiāng)、公益林生態(tài)效益補償?shù)�，記�?998年僅農(nóng)資綜合補貼就下達了3次，汽車摩托車下鄉(xiāng)更是使大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所變成門庭若市，有時專門一個人都辦不完，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化，工作量比原來基本上增加了3倍，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員只有原來的三分之二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所均設(shè)有所長、統(tǒng)管會計、資金會計、專款管理員、會計檔案管理員、單位財務(wù)專管員、審核員、操作員、系統(tǒng)維護員、票據(jù)管理員、系統(tǒng)管理員等崗位。目前9個財政所僅有23人，最多的有5人，最少的只有2人，基本每所只有2人，最嚴重時一個財政所只有一個人工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部多年都處在高強度工作中，有些財政干部受不了苦都調(diào)離了財政部門，這些都嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常工作，財政資**全得不到應(yīng)有的保障，更談不上對財政干部的保護。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的培訓(xùn)滯后。由于各級財政的財力所限，以及重視程度的不夠，使過去由省、市、縣三級財政有計劃地分期分批對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的培訓(xùn)現(xiàn)在不再可能進行。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己培訓(xùn)，由于師資、經(jīng)費等實際問題又難以解決，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的培訓(xùn)和提高，以及隊伍的建設(shè)亟待關(guān)注。

三、解決問題的措施

胡錦濤總書記告誡全黨，要“多干群眾急需的事，多干群眾受益的事，多干管長遠起作用的事。”因此，我們應(yīng)當(dāng)以人為本，為民理財，牢記“群眾利益無小事”，始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民的切身利益作為財政工作的出發(fā)點和落腳點。隨著農(nóng)村綜合配套改革、理財方式的不斷轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政要圍繞服務(wù)“三農(nóng)”，著重抓好以下幾項工作。

（一）加強財政干部隊伍建設(shè)，努力提高服務(wù)水平。要以工作任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，通過創(chuàng)建效能機關(guān)、學(xué)習(xí)型機關(guān)、加強干部教育與管理，切實改進干部工作作風(fēng)，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨委政府對經(jīng)濟工作的總體要求和部署上來，把智慧和創(chuàng)新凝聚到可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀上來，把力量和熱情奉獻到服務(wù)于建設(shè)小康社會上來。要牢固樹立“全心全意為人民服務(wù)”宗旨意識，積極主動發(fā)揮公共財政的職能作用。要牢固樹立創(chuàng)新、服務(wù)意識，深入開展機關(guān)效能建設(shè)活動通過制度創(chuàng)**管理創(chuàng)新，努力提高理財水平，積極溝通，主動協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮財政職能，認真做好新時期、新形式下的財政工作，真心實意地為群眾服務(wù)，為基層服務(wù)，為部門服務(wù)。增加人員，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走上正規(guī)化，確保財政資金的安全運行，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的壓力。

（二）實施“項目支農(nóng)”，不當(dāng)“過路財神”。稅改后，如何發(fā)揮地方財政職能，幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，搞好“項目支農(nóng)”，不當(dāng)“過路財神”，這也是一個值得探討的問題。近年來，隨著農(nóng)村改革與發(fā)展，實行“項目支農(nóng)”，即“資金跟著項目走，項目隨著規(guī)劃行”，安排財政干部全程跟蹤項目實施，提供資金監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，嚴格按照“公示制、預(yù)撥制、報賬制、責(zé)任追究制”的程序管好用好項目支農(nóng)扶貧資金。財政部門把以農(nóng)戶為主的“三農(nóng)”問題作為農(nóng)村財政工作的重點，提出不當(dāng)“過路財神”，利用發(fā)放惠農(nóng)資金、項目支農(nóng)指導(dǎo)、農(nóng)民技能培訓(xùn)等機會，密切聯(lián)系農(nóng)民，履行好現(xiàn)代“財神爺”的新職能，為壯財**守好農(nóng)村這塊廣闊陣地。

（三）在強化財政監(jiān)督和財政專項資金管理方面。一是認真貫徹執(zhí)行近期國務(wù)院出臺的《財政違法行為處罰處分條例》，完善財經(jīng)制度，嚴肅財經(jīng)紀(jì)律，維護財經(jīng)秩序，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。二是進一步完善專項資金報賬制管理辦法，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程監(jiān)管，增強專項資金管理使用透明度。三是全面落實《會計法》，狠抓會計基礎(chǔ)管理工作，努力提高會計信息質(zhì)量，嚴厲查處和打擊會計違法行為。四是進一步鞏固村賬站管成果，全面推行村級財務(wù)代管工作。五是加強政府債務(wù)管理，積極防范和化解財政風(fēng)險。

（四）建好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政，充分發(fā)揮職能。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門工作重心已由農(nóng)稅征收向“三農(nóng)”政策落實和財政管理轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還肩負著鄉(xiāng)村財源建設(shè)相關(guān)工作職責(zé)，擔(dān)子不是減輕了，而是更重了。因此，建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，發(fā)揮張鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的職能職責(zé)作用顯得更為重要了。應(yīng)該進一步明確基層財政所目前主要職能：一是貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)“三農(nóng)”的各項財經(jīng)方針、政策，制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、地方稅收預(yù)算并組織實施；二是負責(zé)轄區(qū)內(nèi)財政收支管理，加強國有資產(chǎn)及各項財政資金的監(jiān)督管理；三是負責(zé)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度》等財政財務(wù)制度的貫徹落實，管理好鄉(xiāng)村財務(wù)，積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)，負責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)審計工作；四是切實管理農(nóng)民負擔(dān)，確保農(nóng)民負擔(dān)不反彈，認真組織農(nóng)村社會保障工作，加強財務(wù)檢查監(jiān)督工作。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的必要性

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府構(gòu)成中最基層的一級政府,是傳達黨和政府的各項路線、方針、政策,聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶,是服務(wù)于廣大人民群眾的最基層的具體執(zhí)行者。無論農(nóng)業(yè)稅取消與否,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)節(jié)、分配、監(jiān)督職能仍然需要充分發(fā)揮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展、建立農(nóng)村公共財政、理順農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系等方面都將發(fā)揮著極為重要的作用,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中不可缺少的重要組成部分。只要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在,就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的必要。

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理離不開財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能部門，“上面千條線、下面一把抓”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要負責(zé)政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和干部職工工資待遇,又要擔(dān)負本轄區(qū)內(nèi)的各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,從干部職工工資福利的發(fā)放,到農(nóng)村烈、軍屬的優(yōu)扶和五保戶的供養(yǎng),從各項涉農(nóng)資金的兌現(xiàn),到上面各級各部門下?lián)艿母黝悓ｍ椯Y金和扶貧資金的監(jiān)管使用等,都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一一落實到具體單位或個人,這些寵大的資金必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的有效管理和監(jiān)督之下,按照規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)不折不扣的予以落實。因此,在新形勢下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在理順國家、集體和農(nóng)民三者利益關(guān)系,落實中央的各項方針政策,維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn),將發(fā)揮更大的不可替代的重要作用。

　　(二)推進農(nóng)村稅費改革、化解農(nóng)村債務(wù)、理順農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系離不開財政。取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所從繁重的農(nóng)稅征管工作中解脫了出來,但農(nóng)村中存在的許多深層次的矛盾和問題,還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門積極參與和化解,這些矛盾和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村土地承包又將是一個新的矛盾焦點。過去農(nóng)業(yè)比較效益低,農(nóng)民負擔(dān)較重,大量的民工外出,導(dǎo)致大量的農(nóng)田無人耕種。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和各項涉農(nóng)資金的發(fā)放導(dǎo)致農(nóng)民的負擔(dān)進一步減輕,大量農(nóng)民必將返鄉(xiāng)種田,而水產(chǎn)養(yǎng)殖的蓬勃發(fā)展又使農(nóng)田成為“香餑餑”。因此,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又將成為一個新的矛盾焦點;二是村級債權(quán)債務(wù)在短時間內(nèi)將難以化解。村級債務(wù)的形成主要是三個方面的因素形成,即:村級基礎(chǔ)設(shè)施舉債(如村級公路舉債、農(nóng)村通電舉債等)、義務(wù)教育達標(biāo)舉債、上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費舉債等;村級債權(quán)主要包括外遷農(nóng)戶欠交的稅費、農(nóng)戶欠交的一事一議等公益事業(yè)的籌資、農(nóng)村特困戶欠交稅費以及部分承包人拖欠承包費等。這些債權(quán)債務(wù)若得不到妥善化解,勢必影響稅費改革所取得的成果,甚至危及農(nóng)村社會穩(wěn)定;三是村級財務(wù)管理人員素質(zhì)不強,制度不嚴,帳務(wù)不清,村級財務(wù)和資金的管理存在很多漏洞。因此,進一步完善農(nóng)村土地承包、化解農(nóng)村債權(quán)債務(wù)、理順農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系、規(guī)范村級財務(wù)管理,還需要財政部門發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　(三)建設(shè)農(nóng)村公共財政、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。與城市相比,農(nóng)村農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平目前仍然處在一個相對較低的水平。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后,抵抗自然災(zāi)害的能力較弱,農(nóng)民的生產(chǎn)生活得不到有效保證;農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件差,農(nóng)民看病、住院存在較大困難;農(nóng)村社會保障滯后,農(nóng)村五保戶、特困戶、烈軍屬、殘疾人以及農(nóng)村老年人的生活等得不到有效保障。按照黨的十七大提出的落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)和諧社會的目標(biāo),國家在民生及“三農(nóng)”方面的投入力度正在逐步加大。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在落實各項方針政策、完善農(nóng)村社會保障、縮小城鄉(xiāng)差別等方面將發(fā)揮重要作用。

　　(四)扶持地方經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村脫貧致富離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。要實現(xiàn)全面小康社會建設(shè)目標(biāo),重點難點都在農(nóng)村。近年來,國家在推進深化農(nóng)村稅費改革、大力減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時,逐步加大了對農(nóng)業(yè)村的扶持力度,每年都投入了大量資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這些資金在使用的過程中,如果缺乏有效的監(jiān)管,必將成為“脫韁之馬”,其使用效果將大打折扣。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在選擇項目、落實扶持資金、加強資金監(jiān)管等方面,負有不可推卸的責(zé)任。

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