基層反映自然保護(hù)地管理存在的主要問題及工作建議

近年來，在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念指引下，各地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作擺在壓倒性位置，筑實(shí)筑牢綠色基柱，確�？沙掷m(xù)發(fā)展。為更好地落實(shí)習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，抓好生態(tài)保護(hù)，基層正按照全市統(tǒng)一要求，全面開展自然保護(hù)地大檢查大整治工作，但在實(shí)施過程中，凸顯出一些問題亟需引起重視并加以解決。

一、主要問題

（一）范圍劃定欠科學(xué)，規(guī)劃調(diào)整審批難。初始劃定設(shè)立自然保護(hù)區(qū)時(shí)，考量人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等必要論證工作不夠細(xì)致，將一些村莊、公路、景點(diǎn)等劃入核心區(qū)、緩沖區(qū)或?qū)嶒?yàn)區(qū)范圍內(nèi)。按照自然保護(hù)區(qū)管理相關(guān)規(guī)定，自批準(zhǔn)建立或調(diào)整自然保護(hù)區(qū)之日起，原則上5年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整，如確有符合要求的可申請(qǐng)調(diào)規(guī)，但申報(bào)材料較多、程序復(fù)雜、歷時(shí)較長。如奉節(jié)縣小寨天坑、天井峽地縫、迷宮河、旱夔門等核心旅游資源區(qū)域被劃入自然保護(hù)核心區(qū)，區(qū)域內(nèi)長期生活的群眾多達(dá)6833戶2.1萬余人，加之省級(jí)旅游主干道S201（奉節(jié)至恩施）被劃入緩沖區(qū)，導(dǎo)致部分符合條件的自然保護(hù)區(qū)調(diào)規(guī)受到影響，區(qū)域開發(fā)利用嚴(yán)重受限。武隆區(qū)為實(shí)施車盤水庫等民生項(xiàng)目，特申請(qǐng)開展白馬山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃修編，從《白馬山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃修編》編制完成后提交申請(qǐng)，經(jīng)原市環(huán)保局、市林業(yè)局組織專家評(píng)審等程序已歷時(shí)近2年，目前仍未獲得批復(fù)。該區(qū)域內(nèi)修建的約20公里鄉(xiāng)村路、8處通訊塔等民生和扶貧項(xiàng)目，被市環(huán)保督察納入違規(guī)整改范圍，掣肘地方發(fā)展。

（二）多重區(qū)劃重疊，屬地監(jiān)管難度大。自然保護(hù)區(qū)與地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園總體規(guī)劃重疊現(xiàn)象突出，存在同一區(qū)域重疊面積大、界限不明，且部分區(qū)域一跨多界，出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃、多頭管理、跨區(qū)域管理難等問題。梁平區(qū)百里竹海被確認(rèn)為“市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”，大部分區(qū)域被劃入“四山管制區(qū)”和“生態(tài)保護(hù)紅線”內(nèi)，“市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”規(guī)劃由市林業(yè)局負(fù)責(zé)、“四山管制區(qū)”規(guī)劃管制由市規(guī)劃自然資源局負(fù)責(zé)、“生態(tài)保護(hù)紅線”劃定由市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)，同一區(qū)域出現(xiàn)多頭管理。武隆區(qū)芙蓉江國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)被同時(shí)納入喀斯特世界自然遺產(chǎn)地、巖溶國家地質(zhì)公園、黑葉猴自然保護(hù)區(qū)，各保護(hù)區(qū)之間重疊面積超過2160公頃，且該名勝區(qū)跨武隆區(qū)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和彭水縣2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于在跨區(qū)域管理上協(xié)同不足，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)的珠子溪景點(diǎn)一直未能開發(fā)。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，生態(tài)保護(hù)較被動(dòng)。國務(wù)院辦公廳于201*年發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔201*〕31號(hào)），對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步提出要求，鼓勵(lì)各地先行試點(diǎn)。但地方政府因財(cái)力問題投入力度參差不齊，生態(tài)補(bǔ)償渠道主要依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶�小、�?biāo)準(zhǔn)低，保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)機(jī)制尚不完善，社會(huì)資本參與不足，影響生態(tài)保護(hù)成果。目前，我市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于探索階段，自然保護(hù)區(qū)、自然遺產(chǎn)地等多種類型的保護(hù)地未建立專門、系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償缺乏資金來源。梁平、武隆、奉節(jié)等區(qū)縣現(xiàn)擁有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、巖溶國家地質(zhì)公園、國家森林公園、自然遺產(chǎn)地等多種類型保護(hù)地，保護(hù)地內(nèi)居住著大量原住民，根據(jù)保護(hù)地的相關(guān)規(guī)定，保護(hù)地內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)受限，村民生產(chǎn)生活環(huán)境很難得到改善，但要實(shí)施搬遷又無明確的生態(tài)補(bǔ)償資金來源，陷入村民環(huán)境改善難和搬遷實(shí)施難的“兩難”窘境。

二、工作建議

（一）合理調(diào)整生態(tài)紅線。建議市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)國家“生態(tài)保護(hù)紅線”和自然保護(hù)地政策規(guī)劃，在確保必要的生態(tài)保護(hù)空間的前提下，充分滿足區(qū)縣發(fā)展實(shí)際需要，消除“重疊區(qū)”，留足必備的建設(shè)空間，允許按規(guī)定程序調(diào)整保護(hù)范圍、保護(hù)性開發(fā)。

（二）因地制宜調(diào)規(guī)修編。建議市林業(yè)局、市生態(tài)環(huán)境局在保持相對(duì)集中連片且總體面積不減、不破壞生態(tài)系統(tǒng)、不損害生物的前提下，因地制宜對(duì)“四山管制區(qū)”“生態(tài)保護(hù)紅線”“市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”禁止建設(shè)開發(fā)等有關(guān)范圍進(jìn)行適當(dāng)調(diào)規(guī)修編，將生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值較低的重點(diǎn)城鎮(zhèn)、交通干線、重要發(fā)展區(qū)域調(diào)出保護(hù)地范圍，將跨區(qū)縣的保護(hù)地范圍作適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，精簡調(diào)規(guī)審批程序，縮短審批時(shí)間，支持和滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（三）加大生態(tài)補(bǔ)償力度。綜合考慮保護(hù)區(qū)管理要求和解決民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，建議市林業(yè)局研究出臺(tái)保護(hù)地內(nèi)原住居民退出補(bǔ)償方案，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)居住在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)內(nèi)的居民實(shí)施生態(tài)移民，給予資金補(bǔ)償，逐步遷出保護(hù)地，重點(diǎn)在移民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、搬遷補(bǔ)償資金等方面予以支持，減少人類活動(dòng)干擾，降低保護(hù)地管理壓力。

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