信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定的重要力量。如何在科學(xué)發(fā)展觀理論指導(dǎo)下，按照 “科學(xué)發(fā)展、和諧信訪”的理念，進(jìn)一步提高做好當(dāng)前信訪工作重要性的認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好信訪工作，順利實(shí)現(xiàn)和完成信訪年度目標(biāo)任務(wù)，確保社會(huì)政治穩(wěn)定，在新時(shí)期新形勢下顯得異常迫切和重要。
一、對新時(shí)期信訪工作的認(rèn)識(shí)
(一)認(rèn)真做好新時(shí)期信訪工作是貫徹落實(shí)黨的群眾路線的必然要求。這就要求我們始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，采取各種有效措施，及時(shí)了解民情，充分集中民智，切實(shí)為民謀利。認(rèn)真做好信訪工作，進(jìn)一步暢通信訪渠道，傾聽群眾呼聲，廣納群眾智慧，代表和維護(hù)群眾利益，充分調(diào)觀動(dòng)人民群眾參與現(xiàn)代化建設(shè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，切實(shí)將人民群眾的積極性保護(hù)好、引導(dǎo)好、發(fā)揮好，只有這樣才能夠群策群力，真正把群眾利益落到實(shí)處。
(二)認(rèn)真做好新時(shí)期信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在需要。
必須充分發(fā)揮信訪工作的職能，充分發(fā)揮信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用，及時(shí)妥善地化解各類矛盾和糾紛，理順群眾情緒，最大限度地將消極因素轉(zhuǎn)化為積極因素，化不穩(wěn)定因素、不和諧因素為穩(wěn)定和諧因素。同時(shí)，通過信訪工作，教育和引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)自己的利益訴求，幫助群眾解決他們最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二、現(xiàn)階段信訪工作存在的主要問題
(一)群眾片面理解政策。
有少數(shù)群眾受利益驅(qū)動(dòng)片面理解政策，更有的法制觀念淡薄，錯(cuò)誤認(rèn)為黨和政府怕“鬧事”，認(rèn)為鬧得越厲害，問題解決得越快。在這錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，經(jīng)常出現(xiàn)群眾集體上訪、越級上訪現(xiàn)象。
(二)政策規(guī)定不夠完善。
由于法律、法規(guī)及政策的滯后性，當(dāng)出現(xiàn)了一些新情況、新問題，其政策和法律不能及時(shí)對其做出解釋和約束，使很多事情成為歷史遺留問題，造成許多歷史欠賬。此外，前后政策的連貫和銜接問題，給實(shí)際工作帶來諸多被動(dòng)，從而形成政策規(guī)定落實(shí)不了，造成群眾意見大，對政策持懷疑態(tài)度，引發(fā)群眾情緒不滿。
(三)工作措施不夠扎實(shí)。
一是社會(huì)穩(wěn)定預(yù)測機(jī)制不夠健全。部分干部認(rèn)為群眾的信訪問題無足輕重，對部分苗頭性信訪動(dòng)態(tài)，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)。二是社會(huì)穩(wěn)定整合力量的工作機(jī)制不夠健全。如針對在重大項(xiàng)目、農(nóng)村征地用地、拆遷安置、城市建設(shè)管理、企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)制等方面出現(xiàn)的矛盾，在處理過程中，各方力量沒有得到有效整合，沒有形成協(xié)同處理的力度，也未形成很好的工作合力。三是聯(lián)系群眾的工作機(jī)制不夠健全。堅(jiān)持暢通和拓展群眾訴求渠道，確保民情、民意、民智順暢上達(dá)，密切聯(lián)系群眾，及時(shí)傾聽呼聲等方面做得還不夠。
三、做好新時(shí)期信訪工作的措施
(一)堅(jiān)持面向基層，著眼源頭控制。
基層是信訪工作的源頭，是信訪工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。認(rèn)真做好基層信訪工作，進(jìn)一步增強(qiáng)基層就地化解矛盾的能力，是做好新形勢下信訪工作的關(guān)鍵所在。因此，必須面向基層，依靠基層，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)化解矛盾，奠定工作基礎(chǔ)。當(dāng)前要突出抓好三個(gè)方面的源頭控制：一是把握“先信后訪”這一信訪基本規(guī)律，切實(shí)加大群眾來信辦理工作力度，提高初信一次性辦結(jié)率，力求把群眾的利益訴求解決落實(shí)在辦理來信環(huán)節(jié)，有效防止重復(fù)訪或越級訪的發(fā)生。二是加強(qiáng)和改善基層社會(huì)管理，綜合運(yùn)用司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、鄰里調(diào)和等手段，著力把矛盾化解在基層，把隱患消除在萌芽，把群眾穩(wěn)定在當(dāng)?shù)�，使基層真正成為信訪維穩(wěn)工作的第一道防線。
(二)堅(jiān)持超前工作，著力隱患排查。
超前防范，超前化解是做好信訪工作的一種有效途徑。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。必須善于見微知著，增強(qiáng)工作的超前性，在千方百計(jì)地做好信訪問題事后處置工作的同時(shí)，把更多的精力用于信訪問題的事前防范;必須加強(qiáng)工作的主動(dòng)性，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)，主動(dòng)深入群眾，到矛盾多、問題多的地方去，著力促進(jìn)涉及群眾利益政策措施的完善和落實(shí)，促進(jìn)基層干部作風(fēng)特別是對群眾態(tài)度的改進(jìn)，最大限度地減少信訪問題的發(fā)生，最直接、最有效地化解矛盾、消除隱患、穩(wěn)定群眾。必須進(jìn)一步健全和完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作機(jī)制，著力抓好矛盾糾紛及信訪隱患排查調(diào)處工作，真正做到各種矛盾糾紛和信訪隱患發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好。必須建立和完善信訪事項(xiàng)交辦落實(shí)機(jī)制，對排查出來的各種信訪隱患及不穩(wěn)定因素，及時(shí)交辦相關(guān)單位落實(shí)解決。對排查出來的一些有著牽動(dòng)力、影響力的重大、重要信訪隱患和突出信訪問題，及時(shí)召開信訪聯(lián)席會(huì)議研究，采取領(lǐng)導(dǎo)包案、帶案下訪等辦法及時(shí)予以處置和落實(shí)。
從近幾年信訪情況來看，各種非正常信訪尤其是進(jìn)京非訪和群體性事件增長勢頭猛、影響惡劣、處置難度大，成為影響社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素。如何破解非正常信訪這一難題，成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新中亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。筆者對連云港市非正常信訪問題進(jìn)行了調(diào)查研究，并探尋了解決該問題的對策建議。
一、我市信訪工作的基本情況
(一)我市信訪工作總體形勢
近年來，我市信訪工作在各級黨委政府的高度重視和各部門的共同努力下，取得了一定成績，信訪形勢多年來保持總體平穩(wěn)，沒有發(fā)生影響較大的信訪問題和群體性事件。但同時(shí)和全國一樣，我市也正處于社會(huì)矛盾的凸顯期，由于改革的深入和利益沖突等原因，在加快發(fā)展過程中面臨的困難多，不可回避的矛盾多，需要解決的問題也多，信訪總量仍在高位運(yùn)行。從20xx年到20**年，各級信訪總量連續(xù)攀升。
(二)我市非正常信訪有關(guān)情況
我市赴京非正常上訪處于多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，20**年度，我市進(jìn)京上訪實(shí)際發(fā)生量385批689人次，同比批次上升26、2%、人次上升18、8%。其中非正常上訪239人次，同比上升54、2%，重復(fù)非正常上訪現(xiàn)象比較突出。
我市在處置赴京非正常上訪工作中，按照中央聯(lián)席辦總體要求，通過采取及時(shí)勸返接回赴京非正常上訪人員、認(rèn)真規(guī)范處置工作、促進(jìn)解決問題、落實(shí)責(zé)任追究等一系列措施，使絕大部分赴京非正常上訪得到妥善處理，基本做到了有理的解決到位，無理的疏導(dǎo)教育到位，生活困難的幫扶救助到位，違法的依法處置到位，多數(shù)非正常上訪人員沒有發(fā)生回流現(xiàn)象，沒有發(fā)生惡性的影響大的赴京非正常上訪問題，較好地維護(hù)了我市和首都重要地區(qū)和敏感部位的秩序和社會(huì)大局穩(wěn)定。
二、連云港市非正常信訪的特點(diǎn)分析
綜觀我市非正常上訪反映的問題，主要集中在社保福利、土地征用與流轉(zhuǎn)、涉軍人員、民間借貸、涉法涉訴、房產(chǎn)糾紛等方面。其行為呈現(xiàn)出三個(gè)特征：
(一)頻率高發(fā)，人數(shù)批次明顯增加，連鎖反應(yīng)明顯。今年非正常上訪同比上升54、2%,而且出現(xiàn)了此類問題解決又引發(fā)其他問題的現(xiàn)象。如前幾年我市通過多種渠道解決了企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部問題后，又連續(xù)出現(xiàn)退役士官、復(fù)員軍官等其它涉軍人員反映待遇等問題。
(二)規(guī)模較大，手段方法靈活、行動(dòng)組織性強(qiáng)。隨著上訪次數(shù)的增多，上訪人在跟政府有關(guān)部門“打交道”的過程中，也積累了一些“經(jīng)驗(yàn)”。為達(dá)目的，他們往往想盡辦法，嚴(yán)密組織，統(tǒng)一口徑。如民辦教師、涉軍人員、“殘疾車主”，“銀行協(xié)解人員”串聯(lián)、抱團(tuán)集體上訪的傾向非常明顯。
(三)行為過激，對抗性明顯增強(qiáng)，社會(huì)影響大。有些上訪人不管自己反映問題是否有理，就直接到天安門、中南海、使館區(qū)等場所，拉橫幅、靜坐、圍堵大門、攔截車輛等行為進(jìn)行上訪。
三、非正常上訪形成的原因
(一)上訪人心理因素加劇進(jìn)京非訪
隨著利益格局調(diào)整、收入差距拉大，不患貧而患不均的心理在廣大群眾中顯得尤為突出。上訪群眾心理心態(tài)偏激失衡，片面理解政策法律，過分強(qiáng)調(diào)自身利益形成一些錯(cuò)誤心態(tài)：主要有“官本位”心理，認(rèn)為“誰的官大就找誰”;“人治”要比“法治”管用;“不鬧不解決，大鬧大解決”的投機(jī)心理;“盲從”、“賭氣”、“盲訴、盲訪”心理等。再加上現(xiàn)實(shí)中確有一部分人以訪謀生，因訪得利，從而導(dǎo)致非正常上訪逐年增多。
(二)體制的負(fù)面效應(yīng)誘引進(jìn)京非訪
1、勸返機(jī)制的負(fù)面影響。對非正常上訪，隨有隨接，隨接隨返，對減少正常上訪總量效果明顯。然而從實(shí)踐中看，上訪人產(chǎn)生了去北京上訪管吃、管住、管送，“零成本”逛北京的負(fù)面效應(yīng)，形成越接越多，越接越去的惡性循環(huán)。
2、考核通報(bào)制度存在一些不足。發(fā)生非正常上訪后一級通報(bào)一級，為降低數(shù)量，后移名次，基層就會(huì)采取“攔”、“堵”、“截”等手段，這就給上訪人造成基層黨委政府怕去北京上訪的錯(cuò)覺，以此要挾責(zé)任單位滿足其過高訴求或不正當(dāng)要求。
3、責(zé)任劃分中存在不合理成份。《信訪條例》規(guī)定解決信訪問題應(yīng)“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”，但在特殊時(shí)期、敏感時(shí)節(jié)，涉及到三跨三分離、涉法涉訴等信訪問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)讓戶籍所在地穩(wěn)控，有時(shí)迫于壓力，為完成穩(wěn)控任務(wù)，就可能答應(yīng)了一些不該答應(yīng)的條件，一定程度上放大了群眾通過非法上訪能解決問題的想法，導(dǎo)致工作越做越被動(dòng)。
(三)政府職能缺位助推進(jìn)京非訪
非正常訪反映的問題，有相當(dāng)一部分是在基層受理過。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層組織功能弱化，力量薄弱，處理信訪問題的能力水平有限，致使“依法、及時(shí)、就地”解決問題成為一句空話，導(dǎo)致矛盾上行。同時(shí)基層干部在接待、處理群眾來信來訪過程中，確實(shí)存在方法簡單、工作拖沓、推諉扯皮的現(xiàn)象，小事拖大，大事拖“炸”，進(jìn)而群眾情緒失控，采取進(jìn)京上訪。
(四)法律遏制不力致使老戶肆意非訪
1、在適用法律上有難度�！缎旁L條例》內(nèi)容欠缺，導(dǎo)致上訪秩序混亂。首先，《信訪條例》沒有對上訪案件做終結(jié)的法律規(guī)定;其二，對正常上訪和非正常上訪缺乏明確的法律界定;其三，對纏訪、鬧訪、無理訪等行為缺乏剛性的管理措施。由此，降低了《信訪條例》的法律約束力，導(dǎo)致上訪秩序混亂。處置非正常上訪人的違法犯罪行為的有關(guān)法律依據(jù)分散規(guī)定在《刑法》、《治安管理處罰法》等多部法律法規(guī)中，且多屬缺乏可操作性的原則性規(guī)定。
2、依法處置非正常上訪的主體不明確。非正常上訪行為違犯了《信訪條例》、《治安管理處罰法》和《刑法》等法律法規(guī)，本應(yīng)由公安處置的違法行為，但由于“三個(gè)慎用”的出臺(tái)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)不敢處置，信訪部門無力處置。尤其是勞教制度取消后，老戶活動(dòng)更加頻繁，組織更加嚴(yán)密。7月1日那天在北京參與非訪的將近1萬，對于這些老戶如何教育疏導(dǎo)，沒有什么好的對策，導(dǎo)致加入非訪隊(duì)伍的人員不斷增加。
四、我市處置非正常信訪的做法及存在的問題
(一)我市處置進(jìn)京訪的一些做法
1、領(lǐng)導(dǎo)重視，組織健全，構(gòu)建應(yīng)急處置小組。市委市政府高度重視駐京工作，專門成立接訪二處，主要負(fù)責(zé)群眾進(jìn)京上訪的應(yīng)急協(xié)調(diào)和處置工作。
2、精心組織，快速反應(yīng)。駐京工作組成立以來，按照“遇有情況，快速反映，提前布控，靠前化解”的處置原則，發(fā)現(xiàn)人員失控進(jìn)京，主動(dòng)對接有關(guān)部門，主動(dòng)到敏感地區(qū)布控，果斷處置，迅速勸返。多次成功勸返，如海州區(qū)張某等6人多次進(jìn)京，有兩次在中南海帶出，蘇紅酒業(yè)一批33人次進(jìn)京被成功勸返。
3、全力協(xié)調(diào)，多措化解。每次發(fā)生非訪以后，市駐京工作組在第一時(shí)間向省駐京工作組及國家信訪局等部門及時(shí)匯報(bào)，爭取理解和支持，盡可能地核減。同時(shí)，對于事發(fā)單位發(fā)函交辦，跟蹤問效，及時(shí)化解矛盾，防止因處置不力再次回流非訪。
(二)存在的困難和問題
盡管我市在處置非正常信訪問題上，采取了一系列措施，也取得了一定成績，但仍存在一些困難和問題：
1、非正常上訪人員的勸返接回、穩(wěn)控和處理工作難度大。一是接回難。如果上訪人在北京沒有違法行為，或者不愿意返回，信訪部門無權(quán)采取強(qiáng)制措施將人接回。二是穩(wěn)控難。非正常上訪人員在北京發(fā)生違法行為之前，任何執(zhí)法機(jī)關(guān)對他們都不能拘留、關(guān)押，采取人盯人、死看死守的方法穩(wěn)控也存在限制人身自由之嫌。三是處理難。由于法律依據(jù)和證據(jù)不足，即使公安機(jī)關(guān)對非正常上訪人做出拘留、勞教等處理，被處理的非正常上訪人若對處理不服，就會(huì)提起公訴，而公安機(jī)關(guān)往往會(huì)被裁定為敗訴，還要對非正常上訪人進(jìn)行賠償，致使許多公安機(jī)關(guān)不敢依法處理。
2、現(xiàn)有的信訪終結(jié)機(jī)制不健全。按照《信訪條例》第三十五條第三款之規(guī)定，問題確已解決并且已經(jīng)三級終結(jié)的信訪案件，“信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”而事實(shí)上，只要上訪人不息訴，上級就交辦，原來的終結(jié)隨之成為一紙空文。尤其是對已經(jīng)法律程序終結(jié)的無理非正常信訪，缺乏相應(yīng)的終結(jié)機(jī)制。
五、遏止非正常信訪的對策思考
針對非正常上訪的行為表現(xiàn)、發(fā)展趨勢和產(chǎn)生的原因，筆者結(jié)合在實(shí)踐中化解非正常上訪的探索，提出如下對策：
(一)創(chuàng)新體制，整合資源，構(gòu)建一元化“信訪大格局”。
化解信訪矛盾的理想路徑是把信訪資源的整合與政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，把信訪與監(jiān)督結(jié)合起來，建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會(huì)矛盾處理機(jī)制。
從目前組織架構(gòu)來看，市級黨委政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，優(yōu)化信訪的社會(huì)環(huán)境及運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)市情，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立黨、政為主導(dǎo)、有關(guān)部門各司其職、社會(huì)各種力量積極參與、信訪部門適時(shí)協(xié)調(diào)的信訪新格局。如有的地方成立了群眾工作部，以群眾工作統(tǒng)領(lǐng)信訪工作，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體系的優(yōu)勢，全社會(huì)共同擔(dān)起維護(hù)群眾合法權(quán)益的職責(zé)。
(二)創(chuàng)新機(jī)制，完善功能，構(gòu)建一體化“社會(huì)大協(xié)同”。
社會(huì)協(xié)同是創(chuàng)新社會(huì)管理的核心內(nèi)涵和化解信訪矛盾的主渠道。隨著社會(huì)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新模式的不斷推行，結(jié)合信訪矛盾網(wǎng)格單元化解方式的運(yùn)用，可以構(gòu)建以來訪接待為主軸、法律咨詢解答與心理咨詢?yōu)檩o佐的“一軸兩翼”接訪模式。
一是在“規(guī)范”、“暢通”中推進(jìn)有序上訪。嚴(yán)格按照新《信訪條例》的規(guī)定，改“批示立案”為“法定立案”，凡是符合法定條件的上訪申訴，沒有領(lǐng)導(dǎo)批示也能立案;不符合上訪條件的上訪申訴，即使有領(lǐng)導(dǎo)的批示也不能立案，嚴(yán)防接訪中的隨意性。
二是在“治本”、“控源”中消減信訪矛盾。注重政策的跟蹤評估以及政策執(zhí)行效果的反饋，妥善處理信訪問題。對因政策原因引發(fā)的信訪問題，要注重執(zhí)法監(jiān)督。檢查政策執(zhí)行中執(zhí)法者不當(dāng)行政原因造成信訪問題時(shí)，信訪工作機(jī)構(gòu)要大膽行使《信訪條例》賦予的行政處分建議權(quán)，制止不當(dāng)行政執(zhí)法行為。
三是在“調(diào)處”、“化解”中提升社會(huì)協(xié)同效能。要建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速化解矛盾糾紛工作的機(jī)制。探索民間組織參與信訪，讓非政府背景的社會(huì)組織承擔(dān)起社會(huì)弱勢群體與政府及司法機(jī)關(guān)間溝通、協(xié)調(diào)的功能。成立第三方中介機(jī)構(gòu)，組織相關(guān)專業(yè)人員、法律援助人員、社會(huì)志愿者共同參與，綜合運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，如社會(huì)義務(wù)工作者對各類信訪人群的義務(wù)心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會(huì)關(guān)懷等，以形成現(xiàn)代法治社會(huì)所需要的人民群眾社會(huì)基礎(chǔ)。
(三)創(chuàng)新方法，包容并蓄，構(gòu)建科學(xué)化“依法大息訪”。
在信訪工作中，要善于運(yùn)用“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置”的社會(huì)管理機(jī)制，綜合體現(xiàn)情理交融、敬畏人民、和貴包容、法治保障相結(jié)合原則。
一要以“評”控訪。要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”，認(rèn)真研判有關(guān)信訪問題的嚴(yán)重性、危害性、誤導(dǎo)性等潛在風(fēng)險(xiǎn)，既要防止大信訪問題處置不當(dāng)引發(fā)群體性事件，也要防止忽視小信訪問題而演變?yōu)榇笫露恕Ｌ貏e是對事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)要科學(xué)、慎重決策，盡可能減少因決策、政策不完善和行政行為不規(guī)范產(chǎn)生的矛盾糾紛，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題。
二要依“法”息訪。建議建立公開聽證信訪制度和必要的信訪終結(jié)制度，對“兩級終審”、“三級終結(jié)”的案件進(jìn)行最終認(rèn)定，推廣無理上訪戶終結(jié)制度，把信訪聽證與規(guī)范信訪秩序結(jié)合起來，實(shí)施無理上訪老戶終結(jié)制度。
三要依“規(guī)”懲訪。面對惡意非正常上訪行為，一要慎用警力，二要依法處置。慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現(xiàn)后，對那些在非正常上訪行為中違法人員，公安機(jī)關(guān)就可以依法處置，要在全社會(huì)形成一種違法必究的導(dǎo)向。讓上訪人知道非正常上訪不僅無助于解決問題，還會(huì)受到法律的制裁，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的被動(dòng)局面。
(四)明確導(dǎo)向，多元評價(jià)，構(gòu)建科學(xué)化考評機(jī)制。
當(dāng)前信訪事項(xiàng)解決率偏低，很大程度上是由于干部考核評價(jià)制度不完善造成的。因此，要用好干部考核“指揮棒”，在考核干部政績時(shí)，加大民生指標(biāo)的分值設(shè)置，讓干部更加注重與群眾切身利益息息相關(guān)的社會(huì)建設(shè)，真正做到“群眾最關(guān)心什么，干部就該考慮什么”。
1、考評內(nèi)容從注重“數(shù)量”轉(zhuǎn)向“數(shù)量與質(zhì)量兼顧”，以有效結(jié)案率為考核的重要指標(biāo)。信訪工作要立足于解決問題，不能單純地把上訪人數(shù)多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據(jù)，而應(yīng)對各地的上訪情況進(jìn)行有效監(jiān)察和掌握，督促各地積極解決上訪所反映的問題，以問題最終解決的數(shù)量和質(zhì)量，來考評。
2、創(chuàng)新過錯(cuò)追究機(jī)制。過錯(cuò)追究，就是對因干部違法亂紀(jì)、該作為不作為而引起的群眾上訪，要嚴(yán)格追究干部的責(zé)任，并對單位實(shí)行嚴(yán)格的扣分處理。但應(yīng)明確，屬于改革帶來的陣痛，以及涉法案件的上訪，只能是讓各級干部盡量做好思想工作，不應(yīng)該追究干部的責(zé)任;屬于別有用心聚眾鬧事的，應(yīng)該嚴(yán)厲打擊，不應(yīng)該追究干部的責(zé)任。實(shí)行嚴(yán)格的過錯(cuò)追究制優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：一是各級干部心里服氣，氣順，工作也有積極性;二是個(gè)別違法亂紀(jì)的干部也會(huì)有所收斂;三是不會(huì)再出現(xiàn)因上面的壓力太大，領(lǐng)導(dǎo)干部向無理取鬧的人妥協(xié)、讓步，使別有用心、聚眾鬧事的人有機(jī)可成，形成“愛哭孩子多吃奶”的惡性循環(huán)局面。
隨著我國各項(xiàng)改革的全面推進(jìn)和社會(huì)利益格局的逐步調(diào)整，各類復(fù)雜的社會(huì)矛盾日益顯現(xiàn)，信訪工作面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。信訪矛盾不能靠“堵”更應(yīng)重視“疏”。因?yàn)?ldquo;堵”只能將“橋梁”變“鴻溝”，“疏”則能把“天塹”變“通途”。要建立良好、正常、規(guī)范的信訪秩序，形成文明、有序、理性、合法的信訪氛圍，讓信訪問題得到更快更好的解決，需要社會(huì)各方齊抓共管，共同支持與努力。解決信訪問題任重道遠(yuǎn)，信訪工作制度、社會(huì)制度的改革和完善都需要一個(gè)過程，我們不能消極等待制度完善，而是要在這個(gè)過程中按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，深入探討研究信訪工作中存在的各種問題，創(chuàng)造性地開展工作，認(rèn)真做好新時(shí)期，新形勢下的信訪工作，為構(gòu)建和諧社會(huì)做出更大的貢獻(xiàn)。
信訪維穩(wěn)工作，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到黨和政府同人民群眾的血肉聯(lián)系，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。縣委、縣政府歷來高度重視信訪維穩(wěn)工作，特別是近年來，圍繞做好信訪維穩(wěn)工作、解決群眾信訪問題下發(fā)了一系列文件，建立了一系列行之有效的長效機(jī)制，全縣各級各部門在信訪維穩(wěn)工作中能夠堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)的工作宗旨，正確把握信訪形勢，努力創(chuàng)新工作思路，不斷改進(jìn)工作措施，化解了一大批群眾反映強(qiáng)烈的問題，為改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。
隨著改革的深入和發(fā)展速度的不斷加快，體制的轉(zhuǎn)換和利益格局的調(diào)整，舊的矛盾解決了，大量新的矛盾又凸顯出來，困擾著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至對局部地方的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了一定的影響。為了進(jìn)一步解放思想，切實(shí)抓好新時(shí)期的信訪維穩(wěn)工作，我們就“如何加強(qiáng)信訪維穩(wěn)工作，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”進(jìn)行了專題調(diào)研�，F(xiàn)將調(diào)研情況綜合如下。
一、當(dāng)前我縣信訪維穩(wěn)工作形勢
今年1-3月份，我縣的信訪維穩(wěn)工作形勢總體比較平穩(wěn)，呈現(xiàn)出“三降二無一升” 特點(diǎn)。“三降”：即赴京訪大幅度下降，共2批5人次，與去年同期相比分別下降7%、13%;赴省訪下降，共12批19人次，與去年同期相比分別下降44%、52%，未出現(xiàn)赴省集體訪;赴市訪下降，共3批11人次，與去年同期相比分別下降25%、8%。“二無”：即全國“兩會(huì)”、全省“兩會(huì)”期間無一人赴京赴省上訪。“一升”：即群眾來縣上訪大幅度上升，共276批3134人次，與去年同期相比分別上升27%、34%。
但4月份以來，我縣信訪維穩(wěn)形勢有所反彈，呈現(xiàn)“五個(gè)增多”趨向：一是赴京訪增多。4月份共發(fā)生赴京上訪3批9人次，其中赴京集體訪1批5人次，赴京非正常訪1批2人次，赴京正常訪1批2人次。二是來縣訪增多。1-5月全縣群眾來縣上訪共276批3134人次，每月接待627人次，每天27人次。與去年同期相比分別上升27%、34%。群眾反映的問題主要突出表現(xiàn)在企業(yè)改制、城市建設(shè)規(guī)劃、管理及土地問題、社會(huì)養(yǎng)老、最低生活保障問題、涉法涉訴、行政執(zhí)法問題、山林糾紛、計(jì)劃生育等方面。三是集體訪增多。少則十幾多則五六十。四是無理鬧訪纏訪甚至極端訪增多。喝農(nóng)藥，拿刀自殘，長期滯留接訪中心甚至過夜不走，嚴(yán)重?cái)_亂信訪秩序。五是組織串聯(lián)訪增多。如民辦老師，原下放知青，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技員，上保林場臨川70年代臨聘人員等，都是提前組織串聯(lián)，相約上訪，人數(shù)多，調(diào)解難度大。
二、引發(fā)群眾信訪的主要原因
引發(fā)群眾信訪的原因是多方面的，歸納起來主要有以下五個(gè)方面。
(一)改革力度的不斷加大和深化是引發(fā)群眾信訪的主要因素。隨著改革的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型以及社會(huì)利益格局的深刻調(diào)整，一些深層次的矛盾和問題不斷暴露出來，在一定程度上使得當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，人民群眾通過信訪渠道，向黨和政府反映情況、提出意見、要求幫助解決具體困難的數(shù)量將不斷增多，信訪任務(wù)將不斷加重，對信訪工作要求將不斷提高。當(dāng)前，我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的關(guān)鍵時(shí)期，各種利益矛盾相互沖突，現(xiàn)實(shí)問題和歷史遺留問題相互交織，特別是在土地征收租用、企業(yè)改制、社會(huì)治安、勞資糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛等方面存在大量群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的信訪問題。這些問題必然會(huì)隨著我縣改革進(jìn)程的推進(jìn)而逐漸顯露出來，我們必須予以重視，加以引導(dǎo)，大力化解，才能確保當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定局面。
(二)法制不完善、政策落實(shí)不到位是引發(fā)群眾信訪的客觀因素。部分法律、法規(guī)和政策本身還不夠完善，不夠配套，甚至有些政策、法規(guī)之間相互抵牾，使群眾反映合理訴求或一些帶有普遍性的問題長期得不到徹底解決。個(gè)別部門在執(zhí)行法律、法規(guī)和落實(shí)政策方面存在偏差，沒有嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和政策辦事，政策落實(shí)不到位，損害了群眾的利益;還有一些單位和部門在貫徹執(zhí)行黨和國家的一些重大方針政策，特別是直接關(guān)系群眾切身利益的方針政策時(shí)，由于執(zhí)行者認(rèn)識(shí)上的偏差和方法簡單粗暴等原因，執(zhí)行不到位，使部分群眾因利益受到損害而產(chǎn)生不滿，以致引發(fā)群眾上訪，甚至是群體性糾紛。
(三)信訪工作機(jī)制不完善是信訪問題增多的體制因素。現(xiàn)有的信訪工作機(jī)制與當(dāng)前信訪工作形勢不相適應(yīng)，制度設(shè)計(jì)上的缺陷是導(dǎo)致信訪問題增多的原因所在。主要表現(xiàn)在：信訪渠道不夠暢通，有的地方和部門對群眾反映的問題層層轉(zhuǎn)送、推諉塞責(zé)，致使矛盾激化。如《信訪條例》規(guī)定的信訪問題“三級終結(jié)制”存在缺陷，群眾對鎮(zhèn)政府或縣直職能部門的答復(fù)意見不服時(shí)，要求復(fù)查的責(zé)任主體不明確，致使復(fù)查時(shí)不知該從何入手。此外，信訪工作責(zé)任制還沒有真正落實(shí)，對侵犯群眾利益引發(fā)信訪問題的行政行為的責(zé)任追究缺乏制度規(guī)定，對新出現(xiàn)的破壞信訪秩序的行為缺乏必要的、行之有效的制裁手段。
(四)部分群眾對信訪工作的誤解是引發(fā)群眾信訪的內(nèi)在因素。一方面，一些群眾對信訪工作存在片面認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)為只有越級上訪、集體上訪、圍堵各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)辦公場所，才能解決問題;有的法制觀念淡薄，存在“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”和“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí);有的受到極少數(shù)別有用心的人教唆和利用，出現(xiàn)串聯(lián)上訪甚至無理鬧訪纏訪的現(xiàn)象。另一方面，在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化的條件下，人們受到各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深，行為方式和社會(huì)活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)上、政治上、文化上的訴求也越來越多，這在客觀上對做好新形勢下的信訪工作提出了更高的要求。
(五)對信訪工作不夠重視是信訪問題增多的外部誘因。一些地方、部門和基層干部對做好新形勢下信訪工作重要性的認(rèn)識(shí)還沒有完全到位，地區(qū)之間、部門之間信訪工作開展不平衡。解決信訪問題的措施不夠有力，該落實(shí)的沒有落實(shí)，該解決的沒有解決好，導(dǎo)致群眾重復(fù)上訪和越級上訪。一些鎮(zhèn)或部門由于受編制限制，無法安排專職的信訪工作人員，多數(shù)信訪工作人員身兼多職，如大部分鎮(zhèn)的信訪辦主任由黨政辦主任兼任，有的甚至還同時(shí)兼任紀(jì)委書記、團(tuán)委書記或婦聯(lián)主任;有的由綜治辦主任兼任。兼職信訪辦主任由于事務(wù)太多，無法將主要精神放在處理信訪問題上。同時(shí)，基層信訪辦裝備缺乏，車輛、經(jīng)費(fèi)沒有保障，使一些信訪問題沒有得到及時(shí)妥善處理，小事拖成大事，簡單問題轉(zhuǎn)化成復(fù)雜問題。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)信訪維穩(wěn)工作的對策和建議
做好我縣新時(shí)期信訪維穩(wěn)工作，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)黨十七屆四中、五中全會(huì)精神，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局工作，緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)宜黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的目標(biāo)，理清工作思路，創(chuàng)新工作機(jī)制，把信訪維穩(wěn)工作作為構(gòu)建和諧宜黃一項(xiàng)重要工作來抓，加強(qiáng)和改進(jìn)信訪維穩(wěn)工作，使全縣信訪維穩(wěn)工作在鞏固中提高、在整合中加強(qiáng)、在創(chuàng)新中發(fā)展。
(一)樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，營造和諧的信訪維穩(wěn)工作環(huán)境。做好新時(shí)期信訪維穩(wěn)工作，必須牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系。一是要有正確認(rèn)識(shí)。各級各部門一定要認(rèn)識(shí)到，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，深化改革、促進(jìn)發(fā)展，必須要有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境作保證。信訪維穩(wěn)工作是維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要保障，要通過改革發(fā)展促進(jìn)信訪問題的解決，通過信訪問題的解決更好地為改革發(fā)展服務(wù)。二是要正確處理好信訪維穩(wěn)與發(fā)展的關(guān)系。用發(fā)展的眼光來分析和看待群眾信訪問題，用發(fā)展的辦法來解決信訪問題。在改革發(fā)展的進(jìn)程中，由于利益格局的調(diào)整，難免會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問題。要解決好這些問題，歸根到底，還是靠發(fā)展，還是要用發(fā)展的辦法、發(fā)展的思路、發(fā)展的成果來解決。三是要用發(fā)展的觀點(diǎn)指導(dǎo)信訪維穩(wěn)工作。要認(rèn)真研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)機(jī)制體制和工作中存在的問題，充分發(fā)揮信訪渠道作用，理順群眾情緒，關(guān)心群眾疾苦，為困難群眾排憂解難，切實(shí)解決群眾生產(chǎn)生活中遇到的實(shí)際困難和問題，努力做到從政策層面上、從源頭上減少信訪問題的產(chǎn)生，為宜黃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。
(二)創(chuàng)新信訪維穩(wěn)工作機(jī)制，整合各方面力量齊抓共管。要圍繞建立信訪維穩(wěn)工作新秩序的目標(biāo)，不斷創(chuàng)新工作方法，完善工作手段，建立方便快捷、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、高效透明的信訪維穩(wěn)工作新機(jī)制。一是進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)接訪工作制度。公示接訪領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間安排、接訪領(lǐng)導(dǎo)的分工安排，電話號碼;同時(shí)嘗試增加局長接待日。二是實(shí)行每周信訪調(diào)度分析制度，著力化解信訪難題�？h聯(lián)席會(huì)議每周召開一次信訪穩(wěn)定調(diào)度會(huì)，主持召集相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位負(fù)責(zé)人就每周梳理和排查當(dāng)前重大信訪問題為重點(diǎn)的案件進(jìn)行分析“會(huì)診”，研究措施，明確職責(zé)，落實(shí)責(zé)任，解決問題;三是實(shí)行每日信訪督查督辦制度，著力促進(jìn)“事要解決”。縣督查組對中央、省、市、縣交辦的信訪問題以及縣級領(lǐng)導(dǎo)接訪的批示件及時(shí)進(jìn)行督查督辦，做到件件有著落，事事有回音;四是實(shí)行信訪問題分級包案責(zé)任制，著力提高基層化解信訪能力。當(dāng)前突出信訪問題不僅縣級領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行包案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直有關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)更要實(shí)行包案責(zé)任制，按照“屬地管理”“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，層層分解，把問題解決在基層，對涉及多個(gè)部門和單位的信訪案件，明確責(zé)任，各司其職，協(xié)調(diào)解決;五是實(shí)行“三級終結(jié)”機(jī)制。對無政策依據(jù)，不合法、不合理的信訪問題，及時(shí)啟動(dòng)“三級終結(jié)機(jī)制”，引導(dǎo)信訪人及時(shí)進(jìn)入復(fù)查、復(fù)核程序;同時(shí)，堅(jiān)決打擊無理鬧訪纏訪行為，維護(hù)正常的信訪工作秩序。六是實(shí)行信訪工作考核通報(bào)制。對發(fā)生赴京訪、赴京非正常訪、赴京集體訪，赴省集體訪、赴省非正常訪，赴市集體訪、赴市非正常訪，來縣集體訪、來縣非正常訪實(shí)行定期通報(bào)，并納入年終工作綜合目標(biāo)考評。通過創(chuàng)新和建立信訪維穩(wěn)工作長效機(jī)制，進(jìn)一步提高信訪工作的質(zhì)量和效率，努力開創(chuàng)信訪維穩(wěn)工作新局面。
(三)深入貫徹實(shí)施《信訪條例》，維護(hù)正常信訪秩序。加強(qiáng)《信訪條例》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳教育力度，提高各級行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政和依法處理信訪問題的能力和水平。加強(qiáng)對群眾的宣傳教育，引導(dǎo)和幫助他們以合法的方式反映合理訴求，解決問題。要著重圍繞以下幾個(gè)方面抓好《信訪條例》的貫徹落實(shí)。一是堅(jiān)持暢通信訪渠道與維護(hù)信訪秩序并重。把維護(hù)公民的建議權(quán)、申訴權(quán)貫穿于信訪工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，避免公民合法權(quán)益受到損害;維護(hù)正常的信訪秩序，防止無原則地遷就信訪人不適當(dāng)或違法的信訪行為，堅(jiān)決制止破壞信訪秩序的行為，避免損害公共利益或他人利益的行為的發(fā)生。二是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。一方面，正視人民群眾反映的合理訴求，千方百計(jì)解決問題，保障人民群眾依法信訪的權(quán)利。另一方面，教育群眾自覺維護(hù)法律的尊嚴(yán)，認(rèn)真履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，自覺學(xué)法、守法、用法，通過合法途徑反映自己的意見、建議和問題，不能損害國家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)益。對那些不依法信訪、無理取鬧、又不聽勸導(dǎo)的上訪人，要嚴(yán)肅批評教育;對少數(shù)違反法律法規(guī)、借上訪之名，擾亂正常社會(huì)秩序、危害公共安全的不法分子，要及時(shí)依照《治安處罰法》和《江西省公安廳關(guān)于處置信訪活動(dòng)中的纏訪鬧訪及違法犯罪行為的工作意見》進(jìn)行處置。
(四)抓好基層信訪工作，努力解決群眾的信訪問題�；鶎有旁L工作是解決群眾信訪問題，減少群眾重復(fù)上訪、越級上訪、集體上訪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要切實(shí)加強(qiáng)縣、鎮(zhèn)、村三級信訪維穩(wěn)工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。特別要抓好鎮(zhèn)級信訪維穩(wěn)工作中心建設(shè)，實(shí)行黨委負(fù)責(zé)制，指定專職副書記分管信訪維穩(wěn)工作，設(shè)立專職信訪辦主任，并視實(shí)際情況設(shè)至少2名專職信訪干部;村委會(huì)要設(shè)信訪調(diào)解員，村民小組要設(shè)信訪信息員�？h直有關(guān)單位信訪力量要進(jìn)一步加強(qiáng)，設(shè)立專門的信訪機(jī)構(gòu)，解決日常工作中產(chǎn)生的信訪問題。二要繼續(xù)開展信訪突出問題排查調(diào)處活動(dòng)。堅(jiān)持縣每月集中排查一次，鎮(zhèn)每周排查一次的工作制度，集中時(shí)間、集中力量、集中精力，排查調(diào)處一批熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。三要強(qiáng)化信訪督查機(jī)制。將重大信訪案件的督查督辦工作納入縣委、縣政府的督查范疇，把信訪督查與行政效能監(jiān)察緊密聯(lián)系起來，把信訪督查督辦作為機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，推動(dòng)信訪問題的解決。
(五)加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高信訪工作的整體水平。各級黨委、政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起抓好信訪維穩(wěn)工作的政治責(zé)任，牢固樹立“守土有責(zé)”的意識(shí)，始終把信訪維穩(wěn)工作作為一項(xiàng)關(guān)系全局的大事落實(shí)在行動(dòng)上。一是要做到認(rèn)識(shí)到位、責(zé)任到位、措施到位，真正把信訪維穩(wěn)工作放在心上、抓在手上。要把信訪維穩(wěn)工作列入重要議事日程給予重視，納入全局工作進(jìn)行部署，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大協(xié)調(diào)組織力度，確保信訪維穩(wěn)工作各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。二是要按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步落實(shí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。把落實(shí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制作為領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)管理和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的一項(xiàng)重內(nèi)容，將信訪維穩(wěn)工作納入考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。三是要切實(shí)加強(qiáng)信訪部門的經(jīng)費(fèi)和裝備保障。進(jìn)一步改善信訪部門的工作環(huán)境，在辦公經(jīng)費(fèi)、工作裝備、信息化建設(shè)等方面給予支持幫助，盡快解決好鎮(zhèn)級信訪部門工作用車、電腦、傳真機(jī)等辦公裝備問題。要參照計(jì)生、統(tǒng)計(jì)、司法等部門的做法，實(shí)行信訪干部特殊崗位津貼，并列入財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和激勵(lì)廣大信訪干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。四是要改進(jìn)信訪工作機(jī)制體制和方式方法。信訪部門要適應(yīng)新形勢的需要，對信訪工作實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，并建立信息通報(bào)機(jī)制，防止一信多投、多頭走訪、多頭批示、重復(fù)處理現(xiàn)象的發(fā)生。
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