深化農村土地制度改革、促進鄉(xiāng)村全面振興

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須對農村土地制度進行改革,雖然《土地管理法》實施以來一直提農村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了：“系統(tǒng)總結農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經(jīng)驗，逐步擴大試點，加快土地管理法修改，完善農村土地利用管理政策體系。”農村土地制度改革既是有效破解“三農”問題的前提,也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵。本文通過作者多年從事農村土地管理工作經(jīng)驗，從農村土地利用及管理的現(xiàn)實情況入手，分析現(xiàn)行土地管理政策與實際脫節(jié)的原因，提出新形勢下如何通過加強管理促進鄉(xiāng)村振興。

一、農村土地利用及管理中存在的問題

農村土地利用和管理中存在的問題主要是由于政策、法律的變更相應的手段和措施沒能跟上，加上人們固有的思維模式和陳舊的觀念，已經(jīng)農村生產經(jīng)營模式的改變造成的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴重滯后和土地利用總體規(guī)劃隨意調整

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布前各地的規(guī)劃主要是城市規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以后各地對規(guī)劃的范圍仍未改變，各級人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費預算也是少的可憐，按照法律規(guī)定應與之相銜接的土地利用總體規(guī)劃無論在編制過程還是修改調整都是土地行政主管部門閉門造車的結果，而且現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃將大量的未利用地規(guī)劃為限制建設區(qū)。

2、多年以來農村集體土地任意征收

雖1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第十條三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用�！敝两駷橹顾�有的法律、法規(guī)的征收的前提均是“國家為了公共利益的需要”，在現(xiàn)實工作中根本不考慮“公共利益是指涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益[1]”，而是隨意擴大范圍致使大量的集體土地被征收，特別是上個世紀九十年代中期大規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉制使得大量集體建設用地被征收。

3、集體經(jīng)濟組織管理權逐漸弱化

“三級所有、隊為基礎”的管理模式除在少數(shù)鄉(xiāng)村保留了取代隊的村民組之外，多數(shù)村民組的管理權逐步為村集體所取代，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也是名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織資產管理、使用、受益、處置權歸集為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，集體經(jīng)濟收入演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。
4、農村集體經(jīng)濟組織成員身份缺乏可操作的認定標準[2]

一般情況下農村集體經(jīng)濟組織成員是指所覆蓋區(qū)域農村戶口的人員，但是由于上個世紀九十年代初城市近郊等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域增加人口為了解決“征地代勞”問題外來人口大量的流入，近些年個別生活較為富裕的農民為了能繳納養(yǎng)老保險和子女升學將戶口遷入城鎮(zhèn)，以及國家關于農村黨組織和村民委員會選舉政策，加上各級政府出臺的一些支持進城農民返鄉(xiāng)、大中專畢業(yè)生和復原轉業(yè)軍人回鄉(xiāng)的政策性文件，這些參與農村經(jīng)濟建設和集體資產管理的人員是否具有農村集體經(jīng)濟組織成員身份爭議頗大。

5、農村村民建房實際情況

農村村民建房和城市人口買房沒有多大區(qū)別，無房戶、擁擠戶一般情況下沒錢建新房，只能逐步改善條件，經(jīng)濟條件好的農戶也隨著條件的變化不斷地出建新房、賣舊房，但是由于《土地管理法》第六十二條四款規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”在實際的工作中真要是嚴格按照法律的規(guī)定來做的話農村村莊的變化就不會越來越大，也無從談到經(jīng)濟的發(fā)展，所以各地普遍采取了一些變通的手法來處理此類事情。

6、各項普查、調查工作漏洞

城鎮(zhèn)地籍調查、林業(yè)資源普查、集體建設用地調查和農村承包經(jīng)營權確權等基礎性工作都是對外招標后由社會中介機構承擔，在不動產登記代理工作不指定中介機構前提下，擁有各項調查數(shù)據(jù)成果的中介機構將獲得更多的利益，加上個部門之間資源不互通、成果不共享，社會中介機構借機獲取利益嚴重的損害了集體經(jīng)濟組織及其廣大成員的利益。

7、不動產登記未能全覆蓋

而且不動產登記機構整合只是表面上的整合，一個窗口對外，對內仍是各自為政，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部201*年9月下發(fā)《關于房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》明確了房屋登記資料的移交時間，也做到了，但是土地登記的資料并未移交，而且部分市登記中心和市轄區(qū)登記分中心管轄權劃分尚未劃定，房地產交易業(yè)務并未按照規(guī)定期限辦完的普遍存在，權力尋租留了空間。

8、衛(wèi)片核查對違法的定性和確認十分混亂

規(guī)劃執(zhí)法堅持沒有規(guī)劃審批文件就是違法，土地執(zhí)法認為沒有用地手續(xù)就是違法，哪怕是設施農用地只要沒備案就可以算作違法，根本不考慮當?shù)仫L土人情和具體情況，國土資源系統(tǒng)的衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地籍變更調查更是嚴重脫鉤，地籍部門不管實際情況直接將農用地變更建設用地，行政執(zhí)法部門對違法定性、處置與上級機關檢查驗收不一致現(xiàn)象大量存在；而且行政機關之間沒有配合和協(xié)作，重復工作浪費了大量的人力、物力，沒能做到高效、便捷、文明執(zhí)法。

9、政策文件沒能有效的落實

近年來國家下發(fā)的鼓勵進城農民工和高校畢業(yè)生、復員退役軍人返鄉(xiāng)支持農業(yè)政策，以及支持鄉(xiāng)村旅游、發(fā)展休閑農業(yè)、制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等文件，各地政府只是轉發(fā)文件，雖要求都是要求相關部門制定具體、有效的措施，但是既沒有跟蹤反饋結果、也沒有出臺新的文件和實施意見。

10、設施農業(yè)政策過于教條

農業(yè)設施不動產登記、抵押未能全面鋪開，一直以來對于農業(yè)設施的權屬是禁止轉讓的，嚴重的損害了廣大農業(yè)生產者的合法權益，北方的蔬菜大棚和果樹的看護房、規(guī)�；�養(yǎng)殖禽舍還要是按照原國土資源部下發(fā)文件要求建造臨時性設施明顯是不可能的，因為那樣根本起不到看護作用，因為看護房不僅要具備居住、儲存農機具和生產資料、還要具備簡單的加工、分揀等功能。

二、形成土地管理政策和實際工作脫節(jié)的主要原因

農村土地管理政策制定和實際工作的脫節(jié)主要原因是制定政策的人根本不了解農村、農業(yè)的實際情況，而且對于不同的地區(qū)農村、農業(yè)生產生活環(huán)境和條件是不同的，是不能制定統(tǒng)一的標準的，各級行政機關領導和工作人員固有的思維模式更是鄉(xiāng)村振興的阻礙。

1、決策前缺乏嚴肅認真的調查研究

各項政策性文件的起草人多屬于學者，前往各地基層去調研接觸的都是領導事先安排好的人，座談也是講好話、說套話，由于得到的數(shù)據(jù)并不真實，所以做出的結論、制定的政策也就脫離了實際，雖說目前法律的修改在政府網(wǎng)站公開征求了意見，但是真正能上網(wǎng)回復意見的很少是農民，即便有一些農村工作者和了解農村現(xiàn)狀的人提出的意見往往也會被專家、學者所忽視，因為提出的意見沒有可操作性，無法形成法律的約束力。

2、管理部門之間的要求差異過大

土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃部門各自不同的成熟程度以及對于規(guī)劃不同的選用標準造成了目前“兩規(guī)”在很多方面不協(xié)調的局面[3],兩個部門在規(guī)劃的編制和修改過程中未能相互協(xié)調造成了兩規(guī)矛盾，使得土地征收和供應過程中出現(xiàn)斷缺現(xiàn)象，土地執(zhí)法、規(guī)劃執(zhí)法和城市綜合執(zhí)法之間本就存在執(zhí)法沖突，由于兩規(guī)之間不協(xié)調加上部門缺乏有效的溝通和配合，致使各執(zhí)法部門在履行職責時各自為政。

3、集體土地和國有土地政策差異過大

現(xiàn)實社會對土地的價值觀促成了大量集體土地被征收，主要是因為土地征收“同地同價”政策并未真正落實，也就是說國家依法征收農民集體組織所有的土地所給予集體組織和農民的補償價格與國家依法出讓國有土地使用權的出讓價格相同[4]沒能實現(xiàn)，正是由于在房屋、土地征收過程中補償標準因國有和集體差異過大，而且集體土地在抵押貸款方面一直受到諸多限制，加上地方政府在土地征收后可以獲得出讓收益，使得大量的集體土地在不具備“公共利益”條件下被征收。

4、土地征收補償制度不合理、落實不到位

雖《遼寧省實施中華人民共和國土地管理法辦法》對征收集體建設用地、宅基地等明確指出了應當給予土地補償費和相應的安置補助費，但是實際工作中并未得到落實；征收屬于高效農業(yè)的果蔬大棚僅僅是按照臨近耕地計算土地補償，附著物另算，并未考慮菜地開發(fā)、養(yǎng)護的付出；特別是在實施了區(qū)片地價以后，制定的區(qū)片標準較低，根本不切合實際，特別是近郊農民的利益受到了的損害較大。

5、基礎性工作數(shù)據(jù)不真實

由于各項調查、普查工作均是以招標形式由社會中介機構負責，前期準備、人力物力投入、工作監(jiān)督、資金撥付、結果驗收等諸多環(huán)節(jié)存在大量人為因素，雖項目通過了驗收但真實的結果往往不盡人意，調查數(shù)據(jù)仍大量保存在中介機構，未能將調查、普查的成果數(shù)字化，委托調查的機關只是存放了調查驗收的相關資料，這些資料和成果并不能直接應用于實際工作。

6、集體土地所有權、使用權未能依法登記

集體土地所有權發(fā)證工作并未真正完成，權屬調查結果不敢公開，所有權證書大量存放于國土部門檔案室內，城鎮(zhèn)地籍調查、鄉(xiāng)村集體建設用地確權、農村承包經(jīng)營權確權等數(shù)據(jù)未能做到整合，市轄區(qū)土地管理部門統(tǒng)一管理，不動產登記未能實施統(tǒng)一登記，致使不動產登記部門管理混亂、職責不清，對于工作銜接不動產管理部門和地方政府沒能做到有效的溝通。

7、各行政機關領導的官本位思想嚴重

各行政機關領導的官本位思想和權力欲望嚴重，認為民不會、不能、也不敢和官斗，即便行政機關做錯了反正有國家賠償存在，沒人會主動承認自己工作的失誤，雖然中共中央、國務院要求行政執(zhí)法重心下移，但是仍然出現(xiàn)了錦州市國土資源執(zhí)法隊伍人員、編制上收和錦州市城市管理監(jiān)督執(zhí)法隊伍表面下沉的現(xiàn)象。

三、新形勢下如何通過加強管理手段助力鄉(xiāng)村振興

中共中央在提出《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》之后印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，明確了自然資源部主要職責是：“對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施……”，那么改革以后自然資源管理部門不僅要負責建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系，而且還要負責自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管、以及對空間規(guī)劃體系的監(jiān)督實施，雖然有效地解決了管理者“不到位、空間規(guī)劃重疊等問題”，但是要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方略仍有許多問題亟待解決。

1、適時修改《中華人民共和國土地管理法》

結合中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，以及國務院關于物流業(yè)、全域旅游發(fā)展等促進經(jīng)濟發(fā)展的政策性文件，根據(jù)農村集體土地使用制度改革試點成果，在全面征求社會各界意見后，進一步完善集體土地使用和管理的規(guī)定，滿足農村經(jīng)濟發(fā)展的需求。

2、做好調查和規(guī)劃工作、全面向社會公開

以全國“一張圖”為工作底圖，結合全國第三次土地調查進一步核實農村土地使用現(xiàn)狀，地方人民政府籌措資金按照法定程序編制城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，自然資源主管部門要及時編制城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃和重要地塊修建性詳細規(guī)劃，以及土地利用年度計劃，規(guī)劃和計劃批準后應當面向社會公開規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、批準文書及相關圖件，以便查詢和質疑。

3、全面開通行政審批、審核、備案網(wǎng)上辦事系統(tǒng)

開通行政審批、審核、備案網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，使網(wǎng)上辦事系統(tǒng)與行政審批大廳（中心）同時受理相關業(yè)務，全面實施一次性告知，網(wǎng)上受理的采取網(wǎng)上答復，線下受理的也可在網(wǎng)站進行查詢，結果可以（加水�。┎扇≈苯哟蛴�，與線下索取法律文書具有同等法律效力。

4、全面實施涉法、涉訪事項公開查詢制度

實施信訪案件、違法案件、行政確權等涉法、涉訪事項從受理、立案、調查、到處理全過程公開制度，案卷內容全部網(wǎng)上公開，以減少人為因素對案件處理的影響，接受社會各界監(jiān)督。

5、為失地集體經(jīng)濟組織建立特殊的補償機制

為《土地管理法》實施以來被征收土地的集體經(jīng)濟組織建立特殊的補償機制，根據(jù)各集體經(jīng)濟組織被征收土地總數(shù)量、非公益性設施的比例建立補償基金，資金由中央財政和省級財政負責籌措，以歷年來征收的新增建設用地有償使用費、土地管理費、土地出讓收益和相關稅收上收的比例分層為限，以縣級政府為管理單元，主要用于集體經(jīng)濟組織及其剩余成員的新農村建設補貼（不包括基礎設施建設），基礎設施建設由市縣人民政府負責。

6、規(guī)范設施農用地和支持農村、農業(yè)各項政策

自然資源部會同農村農業(yè)部研究制定規(guī)范設施農用地和支持農村、農業(yè)各項政策，地方人民政府因地制宜的制定設施農用地具體實施方案，以及對于國家制定的支持農村、農業(yè)的各項政策制定相應的落實措施，避免因為沒有具體措施使得群眾認為國家政令不通。

7、盡快實施不動產統(tǒng)一登記制度

盡快按照《物權法》要求完成不動產統(tǒng)一登記，理順市不動產登記中心和各分中心關系，全面開展不動產登記信息網(wǎng)上公開查詢工作，將農業(yè)設施及其他附屬設施納入不動產登記范圍，只要涉事人作出“地上附著物未改變”承諾即視為未改變，無需現(xiàn)場調查，可做事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)承諾內容為虛假信息的及時作出變更，并將其納入社會聯(lián)合懲戒的失信責任主體。

8、統(tǒng)一衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地籍變更調查口徑

將衛(wèi)片以執(zhí)法檢查工作方案與地籍變更調查工作方案用一個文件下發(fā)，統(tǒng)一口徑，對于不能確認違法的的疑問圖斑不做變更、下一年跟蹤檢查，對于臨時用地、設施農用地、壓占土地的要納入長期跟蹤管理而不是簡單的變更了事，由于主體功能區(qū)劃定和城鄉(xiāng)規(guī)劃職能的劃入，因《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》規(guī)定“對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經(jīng)授予行政機關強制執(zhí)行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執(zhí)行申請”，所以在執(zhí)法過程中應當首先執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，總之就是要避免地籍變更與執(zhí)法工作脫節(jié)、避免執(zhí)法工作和執(zhí)行工作脫節(jié)。

十九大報告中關于深化農村土地制度改革的主旨思路就是要解決好長久以來困擾農業(yè)經(jīng)營與產業(yè)融合的農村人地矛盾問題[5]，現(xiàn)今很多領導認為只要有政府行政指令或者行政指導、加上政策的引導和扶植資金的支持下就能完成鄉(xiāng)村振興的目標，實際情況并非如此，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的振興還需要各級行政機關改變固有的思維模式、真正的為廣大人民群眾著想、依法依規(guī)辦事，更需要農村集體經(jīng)濟組織和廣大農民群眾自身的努力才能達成的，所以說在鄉(xiāng)村振興的道路上自然資源部門任重而道遠。

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