城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城市救災(zāi)政策初探

黃光炎

【內(nèi)容提要】本文側(cè)重從民政角度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城市救災(zāi)政策進(jìn)行分析，主要回顧了民政救災(zāi)政策在城市救災(zāi)方面的實(shí)踐，從災(zāi)后重建、細(xì)化補(bǔ)助政策、保險(xiǎn)制度等方面進(jìn)行分析并提出建議。

民政救災(zāi)政策在城市救災(zāi)方面的實(shí)踐與突破

民政救災(zāi)工作的傳統(tǒng)做法可以通俗地歸納為“三救三不救”，即救農(nóng)村不救城市、救生活不救生產(chǎn)、救個(gè)人不救集體。1997年民政部《災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、核定、報(bào)告暫行辦法》（民救發(fā)[1997]8號）第三條規(guī)定：本辦法所稱受災(zāi)范圍，是指因?yàn)?zāi)農(nóng)村群眾生命財(cái)產(chǎn)遭受損失和正常生活秩序遭到破壞、農(nóng)牧業(yè)受到損失的地（州、市）、縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的數(shù)量。該條所明確的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)的范圍即為農(nóng)村，也就是說當(dāng)時(shí)民政部門統(tǒng)計(jì)災(zāi)情只統(tǒng)計(jì)農(nóng)村，因此，根據(jù)災(zāi)情下?lián)艿木葹?zāi)款也只針對農(nóng)村。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷提速，以及一些重特大自然災(zāi)害對城市生活造成重大影響，城市救災(zāi)問題日益突顯，民政救災(zāi)政策也相應(yīng)做了很多調(diào)整，在城市救災(zāi)方面取得了許多突破。

1、在救災(zāi)實(shí)踐上的突破。2008年春節(jié)期間，我國南方發(fā)生嚴(yán)重低溫冷凍和冰雪災(zāi)害，我國首次將公路、鐵路滯留旅客納入災(zāi)民生活臨時(shí)救助范圍，由各級民政部門向滯留旅客提供食品、飲用水和御寒毛毯、衣被等生活物資，確保他們的基本生活。2008年汶川地震發(fā)生后，我國又首次對因?yàn)?zāi)遇難人員家庭（無論城鄉(xiāng)）按每位遇難者5000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫慰金，并制定了過渡期救助項(xiàng)目，201*年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，過渡性生活救助項(xiàng)目正式在全國范圍內(nèi)設(shè)立。過渡性安置的對象是“因自然災(zāi)害造成房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞，無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災(zāi)人員，對于這部分城鄉(xiāng)居民，政府在應(yīng)急救助階段結(jié)束、恢復(fù)重建完成之前要幫助解決其基本生活困難，救助政策到期后，對于生活困難仍需救助的災(zāi)區(qū)群眾，分別納入城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)和冬春災(zāi)民臨時(shí)生活困難救助。

2、在職能設(shè)置上的突破。1978年3月，五屆全國人大一次會(huì)議決定設(shè)立民政部，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，民政部設(shè)立農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司，主管全國農(nóng)村的救災(zāi)工作。此后，根據(jù)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，民政部農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司相繼更名為救災(zāi)救濟(jì)司、救災(zāi)司。根據(jù)2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)民政部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]62號），民政部在減災(zāi)救災(zāi)工作方面的主要職責(zé)有：擬訂救災(zāi)工作政策，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)救災(zāi)工作，組織自然災(zāi)害救助應(yīng)急體系建設(shè)，負(fù)責(zé)組織核查并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，管

理、分配中央救災(zāi)款物并監(jiān)督使用，組織、指導(dǎo)救災(zāi)捐贈(zèng)，承擔(dān)國家減災(zāi)委員會(huì)具體工作。從職能設(shè)置上看，民政部門不再局限于農(nóng)村救災(zāi)工作，而是擴(kuò)大到負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)救災(zāi)工作。

3、在立法方面的突破。按照依法行政的要求，民政部起草了新中國成立以來第一部系統(tǒng)規(guī)范災(zāi)害救助工作的行政法規(guī)——《自然災(zāi)害救助條例》，經(jīng)201*年6月30日國務(wù)院第117次常務(wù)會(huì)議通過，自201*年9月1日起施行�！蹲匀粸�(zāi)害救助條例》第一條規(guī)定“為了規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員基本生活，制定本條例”，根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例釋義》，文中所稱的受災(zāi)人員是指在中華人民共和國境內(nèi)，因自然災(zāi)害造成或者可能造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，生產(chǎn)生活受到影響的人員。具體而言，受災(zāi)人員不分城鄉(xiāng)，不論國籍和戶籍，只要在中華人民共和國境內(nèi)，自然災(zāi)害造成或者可能造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，生產(chǎn)生活受到影響，政府都應(yīng)給予救助�！蹲匀粸�(zāi)害救助條例》第三條還規(guī)定了“國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國的自然災(zāi)害救助工作”，“縣級以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的自然災(zāi)害救助工作”，這就為民政部門制定各項(xiàng)城鄉(xiāng)救災(zāi)補(bǔ)助政策提供了法律依據(jù)。

當(dāng)前救災(zāi)政策在城市救災(zāi)方面存在的主要問題

1、城市居民住房災(zāi)后重建補(bǔ)助政策不明確。《自然災(zāi)害救助條例》第十九條規(guī)定“受災(zāi)地區(qū)人民政府民政等部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核確認(rèn)的居民住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對象發(fā)放補(bǔ)助資金和物資”，《自然災(zāi)害救助條例釋義》對該條的解釋是：“民政等部門負(fù)責(zé)審核城鄉(xiāng)居民住房恢復(fù)重建補(bǔ)助對象，并發(fā)放補(bǔ)助資金和物資”。但目前民政部救災(zāi)司的職責(zé)設(shè)置是“會(huì)同有關(guān)方面組織協(xié)調(diào)緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民、農(nóng)村災(zāi)民毀損房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助和災(zāi)民生活救助”。該條文只提農(nóng)村災(zāi)民毀損房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助，未提及城市災(zāi)民毀損房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助。因此，《自然災(zāi)害救助條例》雖賦予民政部門給予城市居民住房災(zāi)后重建補(bǔ)助的職能，但在實(shí)踐中無法落實(shí)，民政部門還主要是對農(nóng)村住房災(zāi)后重建進(jìn)行補(bǔ)助，而對城市災(zāi)民毀損房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助問題，還存在法律銜接上的空缺。

2、救災(zāi)補(bǔ)助政策還需進(jìn)一步細(xì)化。近10年來，中央級救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，具體補(bǔ)助項(xiàng)目情況見下表：

救助項(xiàng)目

中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)區(qū)別

補(bǔ)助項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整年份

農(nóng)戶倒損住房恢復(fù)重建補(bǔ)助

一般受災(zāi)地區(qū)：對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1萬元，損房戶戶均補(bǔ)助1000元。高寒寒冷地區(qū)：對因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1.4萬元，損房戶戶均補(bǔ)助1400元。

只補(bǔ)助農(nóng)村

2002年、2006年、2007年、2009年、201*

年

過渡性生活救助

國家啟動(dòng)三級或四級自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)：向“因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無房可住、無生活來源、無自救能力”的受災(zāi)群眾，按照每人每天補(bǔ)助10元錢、救助期限3個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡性生活救助。國家啟動(dòng)一級或二級自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)：按照每人每天補(bǔ)助10元錢和1斤糧、救助期限3個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡性生活救助。

城鄉(xiāng)一致

201*年確立

緊急轉(zhuǎn)移安置

臺風(fēng)災(zāi)害：按照人均90 元的標(biāo)準(zhǔn)幫助緊急轉(zhuǎn)移安置群眾解決基本生活困難。其他災(zāi)害：按照人均230元的標(biāo)準(zhǔn)幫助緊急轉(zhuǎn)移安置群眾解決基本生活困難。

城鄉(xiāng)一致

2002年、2006年、201*年

旱災(zāi)救助

對因旱災(zāi)造成生活困難的群眾，按照人均60元標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金。

城鄉(xiāng)一致

201*年確立

冬春生活困難補(bǔ)助

對冬令、春荒期間存在口糧、衣被、取暖等困難的受災(zāi)人員，按照人均90元標(biāo)準(zhǔn)安排口糧補(bǔ)助資金，衣被取暖等補(bǔ)助視災(zāi)情酌情考慮。

城鄉(xiāng)一致

2002年、2006年、2007年、201*年

遇難人員家屬撫慰

對因?yàn)?zāi)遇難人員的家屬，按照每位因?yàn)?zāi)遇難人員5000元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。

城鄉(xiāng)一致

2009年確立

從表中可看出，目前中央救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較10年前已細(xì)化了很多。但我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)差別巨大，統(tǒng)一按此標(biāo)準(zhǔn)還很難滿足實(shí)際需求。另外，不同種類災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的影響不同，災(zāi)害救助的內(nèi)容和重點(diǎn)存在差異，救災(zāi)補(bǔ)助政策還需根據(jù)不同災(zāi)種的特點(diǎn)，在救助內(nèi)容和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行細(xì)化和區(qū)分。如低溫冷凍、風(fēng)雹災(zāi)害不易造成人員死亡和倒房，較難啟動(dòng)中央的應(yīng)急響應(yīng)，中央也未明確這兩種災(zāi)害的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，基層政府對這兩種災(zāi)害的補(bǔ)助難以規(guī)范。

3、住房保險(xiǎn)主要傾向農(nóng)村。目前，住房方面的政策性保險(xiǎn)能覆蓋城鄉(xiāng)的還很少，多數(shù)地方實(shí)施的都是農(nóng)村住房保險(xiǎn)。如福建省民政部門牽頭實(shí)施的農(nóng)房保險(xiǎn)，由政府出資為全省農(nóng)村住房保了險(xiǎn)，農(nóng)戶一旦受災(zāi)，可以通過保險(xiǎn)理賠得到相應(yīng)救助。但城市中一些棚戶區(qū)，低洼地帶的房子及一些城市特困戶的房子未能納入保險(xiǎn)范圍，在受災(zāi)時(shí)得不到救助。

4、火災(zāi)救助政策需完善。目前，城鄉(xiāng)的一些火災(zāi)事故使群眾遭受嚴(yán)重?fù)p失，但火燒民房所造成的災(zāi)害絕大多數(shù)不因自然現(xiàn)象引起，不屬“自然災(zāi)害”的范疇，因此，火災(zāi)災(zāi)民無法納入民政救助的災(zāi)后重建，無法得到民政部門的災(zāi)害救助資金，只能通過臨時(shí)救濟(jì)渠道得到有限的救濟(jì)。由于火災(zāi)發(fā)生的不可預(yù)測和無征兆性，與因自然災(zāi)害造成毀損資產(chǎn)的災(zāi)民相比，絕大多數(shù)火災(zāi)災(zāi)民的損失大大超過自然災(zāi)害的受害災(zāi)民，有的甚至是傾家蕩產(chǎn)，但得到的補(bǔ)助卻遠(yuǎn)不如自然災(zāi)害受災(zāi)災(zāi)民

。

完善現(xiàn)行救災(zāi)政策的建議

1、城鄉(xiāng)住房災(zāi)后重建工作統(tǒng)一由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭負(fù)責(zé)。目前，有的地方的城市居民住房災(zāi)后重建工作是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭負(fù)責(zé)，建議城鄉(xiāng)的住房災(zāi)后重建工作都改由住建部門牽頭負(fù)責(zé)。主要理由如下：一是在對重建對象的認(rèn)定上，由民政部門負(fù)責(zé)，執(zhí)法主體不合格，不符合依法行政要求。住建部門有專門技術(shù)人員，有資格對住房是否需拆除重建，還是維修后可繼續(xù)使用作出鑒定，而基層民政工作人員不具備這一資格條件。二是住房重建過程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)，技術(shù)指導(dǎo)，證件辦理，以及一些優(yōu)惠政策的落實(shí)主要都與住建部門的職責(zé)有關(guān)。三是災(zāi)后重建對象有相當(dāng)一部分屬于社會(huì)中的低收入群體（高收入群體一般住房條件好，房子不易因?yàn)?zāi)損毀），靠自身能力在城市中買房比較困難，如何將災(zāi)后重建政策與廉租房政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策銜接起來，住建部門在這方面有優(yōu)勢。

2、細(xì)化救災(zāi)補(bǔ)助政策。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，低收入群體的收入認(rèn)定會(huì)越來越準(zhǔn)確，這也要求民政部門的救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越發(fā)細(xì)化。一是要區(qū)分災(zāi)種，兼顧中小災(zāi)害。二是要考慮城鄉(xiāng)差別，城市生活成本一般要高于農(nóng)村，城市的災(zāi)后重建成本也比農(nóng)村高，對城市特困戶的救災(zāi)補(bǔ)助應(yīng)比農(nóng)村高。三是要考慮基層的落實(shí)問題，目前中央和地方各級的補(bǔ)助政策還未形成良好銜接，當(dāng)前政府救災(zāi)資金投入由中央和地方按一定比例分擔(dān)，但中央救災(zāi)補(bǔ)助資金只在啟動(dòng)國家救助應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的前提下，才向?yàn)?zāi)區(qū)予以投入，而地方救災(zāi)資金普遍有限，特別是財(cái)政困難地區(qū)，遇到啟動(dòng)不了上級響應(yīng)的災(zāi)害，政府的救濟(jì)就存在隨意性，影響了救災(zāi)工作的效果。從實(shí)踐中看，引入政策性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)是解決這一問題的較好辦法，保險(xiǎn)理賠是以保險(xiǎn)協(xié)議中的賠償條件和賠償金額等合同條款為標(biāo)準(zhǔn)的，無論大災(zāi)小災(zāi)都一樣要按標(biāo)準(zhǔn)理賠，損失的補(bǔ)償可以確切預(yù)知，并且與災(zāi)民的損失基本對等，便于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)助的精準(zhǔn)化。

3、推進(jìn)政策性保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，推進(jìn)政策性保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化，可為以后統(tǒng)一實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)打下基礎(chǔ)。城市住房普遍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力比農(nóng)村強(qiáng)，所以目前政策性住房保險(xiǎn)多針對農(nóng)村住房，但城市中也有部分住房條件很差，住戶也很貧困，若能將這些住房也納入保險(xiǎn)范圍，可減輕政府的壓力，促進(jìn)社會(huì)的和諧。為此建議：在已實(shí)施農(nóng)村住房保險(xiǎn)的地方，可考慮先將城市低保戶、城市重度殘疾人的住房整合到農(nóng)房保險(xiǎn)中，這部分特困戶的保費(fèi)由政府承擔(dān)，房屋受災(zāi)由保險(xiǎn)公司予以理賠，以后再逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全部投保；或是將城市中特困戶的住房及室內(nèi)

財(cái)產(chǎn)單獨(dú)打包，由政府出資向保險(xiǎn)公司投保，而后再逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)一體化。

4、火災(zāi)毀房戶納入災(zāi)后重建補(bǔ)助范圍。建議將火災(zāi)毀房戶納入災(zāi)后重建補(bǔ)助范圍，與因?yàn)?zāi)倒房重建戶享受相同的補(bǔ)助政策，對“無房可住、無生活來源、無自救能力”的火災(zāi)毀房戶實(shí)施過渡性生活救助。在冬春期間，火災(zāi)災(zāi)民生活困難需救助的，納入冬春災(zāi)民臨時(shí)生活困難救助。

作者簡介：黃光炎。

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