民以食為天，食以安為先。目前，食品生產(chǎn)加工小企業(yè)小作坊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)小作妨）是我縣食品生產(chǎn)行業(yè)的主體，而對(duì)小作坊生產(chǎn)的監(jiān)管工作，是質(zhì)監(jiān)部門(mén)的重要職責(zé)，是構(gòu)筑食品安全放心工程的關(guān)鍵。為了做好小作坊的監(jiān)管工作，筆者對(duì)**縣食品小作坊的監(jiān)管進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查中感到自明確規(guī)定由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)以來(lái)，區(qū)縣質(zhì)監(jiān)局做了大量的工作，但受當(dāng)前體制和法規(guī)滯后的制約，總體而言對(duì)小作坊并未形成扎實(shí)有效的監(jiān)管。
一、我縣食品生產(chǎn)加工行業(yè)現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我縣已經(jīng)普查建檔的食品生產(chǎn)加工企業(yè)和小作坊64家，存在規(guī)模小、數(shù)目多、分布廣等特點(diǎn)。從資質(zhì)情況看，取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)16家，食品小作坊48家。類(lèi)別構(gòu)成十分復(fù)雜，含括糧油加工品、食用油、調(diào)味品肉制品、飲料、餅干、薯類(lèi)和膨化食品、茶葉、酒類(lèi)、炒貨食品、淀粉和淀粉制品、糕點(diǎn)、豆制品、蜂產(chǎn)品等13類(lèi)食品。
從調(diào)查中得知，我縣食品生產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是絕大多數(shù)的食品加工企業(yè)都是小作坊，設(shè)備簡(jiǎn)陋，工藝簡(jiǎn)單，無(wú)保證質(zhì)量的必備檢驗(yàn)設(shè)備，原料不把關(guān)，出廠不檢驗(yàn)，部分生產(chǎn)者從開(kāi)業(yè)起不知道生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量如何，全憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)定質(zhì)量。很多還屬于季節(jié)性的開(kāi)關(guān)廠，由家庭成員中的1至2人加工、銷(xiāo)售，有的是來(lái)料加工，年銷(xiāo)售收進(jìn)均在3萬(wàn)元以下，利潤(rùn)薄，擴(kuò)大再生產(chǎn)能力差，根本不可能獲取生產(chǎn)許可證。二是全縣大多數(shù)食品小作坊的從業(yè)人員和經(jīng)營(yíng)者文化水平低，技術(shù)力量薄弱，缺乏專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)，難以理解監(jiān)管員提出的要求;質(zhì)量意識(shí)淡薄，大部分運(yùn)用傳統(tǒng)工藝，不知道所生產(chǎn)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)有何要求，是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，不能主動(dòng)地對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行送檢把關(guān);對(duì)有關(guān)的法律法規(guī)了解甚少，有些甚至只以賺錢(qián)為目的，常動(dòng)歪腦子，不顧產(chǎn)品質(zhì)量，不講誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，甚至存在故意制假、售假等行為。三是有些取證食品企業(yè)難以持續(xù)有效地保持企業(yè)生產(chǎn)必備條件，主要集中在原輔料使用、生產(chǎn)過(guò)程、檢驗(yàn)記錄不夠完善等，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，質(zhì)監(jiān)部門(mén)責(zé)令限期整改的，企業(yè)有時(shí)不能按期進(jìn)行整改。四是食品從業(yè)人員活動(dòng)性較大，很難在一個(gè)固定的企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間工作，一個(gè)企業(yè)干幾天就走人，企業(yè)考慮到這種情況就不愿意為新來(lái)的員工負(fù)擔(dān)健康檢查費(fèi)用，而是等員工穩(wěn)定下來(lái)以后再為其體檢，這樣就使得一批新員工沒(méi)有有效健康證而上崗工作;還有一些企業(yè)制度不健全，從業(yè)職員的健康證未及時(shí)進(jìn)行復(fù)查;食品小作坊從業(yè)職員多是來(lái)自農(nóng)村，以為自己身體健康，再加上法律意識(shí)淡薄，就不進(jìn)行健康檢查，致使從業(yè)職員的健康狀況難以保證。五是由于我縣檢測(cè)設(shè)施不齊全，食品的檢測(cè)手段不夠豐富，這樣對(duì)存在質(zhì)量問(wèn)題的食品不能進(jìn)行科學(xué)定性。而送檢，一是費(fèi)用高，二是信息反饋時(shí)間長(zhǎng)。在這種情況下，嚴(yán)重制約了食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的質(zhì)量和公信度。
二、監(jiān)管中存在的問(wèn)題與困難
目前食品生產(chǎn)加工監(jiān)管工作，實(shí)行的是“統(tǒng)一管理、分類(lèi)監(jiān)管、重心下移、層級(jí)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管機(jī)制，并出臺(tái)了一系列制度和規(guī)定�？v觀這些制度，對(duì)國(guó)家和省級(jí)發(fā)證的企業(yè)起到了強(qiáng)有力的監(jiān)管作用，對(duì)生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管卻顯得無(wú)力而成為了質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管軟肋。
就生存狀況來(lái)看，目前食品小作坊是農(nóng)村農(nóng)特產(chǎn)品加工的主要去處，盡管它們遠(yuǎn)達(dá)不到市場(chǎng)準(zhǔn)入要求，但由于它有方便群眾、消化當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品、增加農(nóng)民收入的優(yōu)勢(shì)，決定了它們存在的基礎(chǔ)，其具有工藝簡(jiǎn)單、經(jīng)營(yíng)靈活、成本低，使作坊式生產(chǎn)遍地開(kāi)花。這一特點(diǎn)決定了關(guān)閉取締它的難度與不可行。同時(shí)由于大多數(shù)作坊收入不穩(wěn)定、設(shè)備投入小，它們大多數(shù)并不具備辦證資格而且也難以承擔(dān)辦證費(fèi)用。95%以上的食品小作坊嚴(yán)格按市場(chǎng)準(zhǔn)入要求均應(yīng)取締。
按照目前的監(jiān)管要求，一是對(duì)有證有照但生產(chǎn)條件差、達(dá)不到準(zhǔn)入要求，而當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娙粘Ｉ铍x不開(kāi)，且正規(guī)企業(yè)產(chǎn)品不能正常供應(yīng)，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的食品小作坊。按照食品安全法第三十條“縣級(jí)以上地方人民政府鼓勵(lì)食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵(lì)食品攤販進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、店鋪等固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)”的規(guī)定。這樣在地方政府允許的前提下，可以允許其有條件地存在，采用專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管措施，進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。二是強(qiáng)化引導(dǎo)幫扶，促進(jìn)小企業(yè)小作坊發(fā)展壯大。三是強(qiáng)化實(shí)行食品安全承諾制和食品安全責(zé)任制。對(duì)地處偏遠(yuǎn)地區(qū)允許其有條件地存在的食品小作坊要簽訂《食品質(zhì)量安全承諾書(shū)》，承擔(dān)食品質(zhì)量安全責(zé)任，要承諾其產(chǎn)品的銷(xiāo)售地域范圍。原則上，其產(chǎn)品只能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村及周邊地區(qū)銷(xiāo)售。四是強(qiáng)化開(kāi)業(yè)歇業(yè)申報(bào)制。對(duì)季節(jié)性、臨時(shí)性食品小作坊，實(shí)施開(kāi)業(yè)歇業(yè)申報(bào)制度。在其開(kāi)業(yè)或歇業(yè)時(shí)，應(yīng)向協(xié)管員或監(jiān)管員報(bào)告，協(xié)管員和監(jiān)管員要及時(shí)向縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告。在小作坊開(kāi)業(yè)前，縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)技術(shù)人員、協(xié)管員和監(jiān)管員對(duì)小作坊衛(wèi)生狀況、生產(chǎn)條件和質(zhì)量安全控制措施進(jìn)行核查，符合要求的方可準(zhǔn)許開(kāi)業(yè)。
按照上述要求監(jiān)管，就出現(xiàn)以下倍感困惑的問(wèn)題：
一是如果可以允許無(wú)證小作坊存在并允許其生產(chǎn)，就嚴(yán)重違反《中華人民共和國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第一章第五條、第二章第九條、第六十九條的規(guī)定，尤其是《條例》第六十九條明確規(guī)定：個(gè)體工商戶生產(chǎn)或者銷(xiāo)售列入目錄產(chǎn)品的，依照條例的規(guī)定執(zhí)行。由此可見(jiàn)這種允許是違法的，也就是說(shuō)縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管工作起步之日起就應(yīng)負(fù)《條例》第六章第六十二條所規(guī)定的法律責(zé)任。這種允許導(dǎo)致食品生產(chǎn)加工小作坊在違法情況下運(yùn)行，一旦出現(xiàn)任何食品安全事故，責(zé)任追究的唯一指向的是縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)，同時(shí)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。
二是關(guān)于強(qiáng)化開(kāi)業(yè)歇業(yè)申報(bào)制的問(wèn)題。縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)小作坊開(kāi)業(yè)前沒(méi)有任何前置審批，小作坊開(kāi)業(yè)歇業(yè)申報(bào)與不申報(bào)均不違法，對(duì)不申報(bào)開(kāi)業(yè)、歇業(yè)事項(xiàng)無(wú)法定依據(jù)處罰�？梢哉f(shuō)目前對(duì)小作坊的監(jiān)管主要問(wèn)題，是缺乏硬措施和有效的約束方法，更多地把小作坊質(zhì)量安全寄望于業(yè)主的道德和自覺(jué)；把監(jiān)管行為是否到位寄望于監(jiān)管人員的道德責(zé)任感，導(dǎo)致了監(jiān)管工作無(wú)奈和責(zé)任模糊，使基層監(jiān)管部門(mén)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)出現(xiàn)錯(cuò)亂。
三、變被動(dòng)為主動(dòng)，建議盡快出臺(tái)小作坊管理辦法
由于監(jiān)管處于違法狀態(tài)，當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)監(jiān)管部門(mén)又沒(méi)出臺(tái)有效的監(jiān)管辦法，讓基層局處于管違法，不管失職的兩難地位，基層局作為、不作為都要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。筆者認(rèn)為，與其用這種表面積極、實(shí)質(zhì)被動(dòng)的監(jiān)管辦法，倒不如用主動(dòng)積極的辦法去監(jiān)管。按照《食品安全法》第二十九條、三十一條之規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定；縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，審核申請(qǐng)人提交的本法第二十七條第一項(xiàng)至第四項(xiàng)規(guī)定要求的相關(guān)資料，必要時(shí)對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查；對(duì)符合規(guī)定條件的，決定準(zhǔn)予許可；對(duì)不符合規(guī)定條件的，決定不予許可并書(shū)面說(shuō)明理由之規(guī)定。一是應(yīng)盡快出臺(tái)小作坊管理辦法。小作坊取締不了，就應(yīng)合法化。二是如果允許小作坊在，建議應(yīng)對(duì)小作坊食品實(shí)行縣級(jí)生產(chǎn)許可證管理。及時(shí)出臺(tái)相關(guān)生產(chǎn)許可證規(guī)定。這個(gè)證可由縣級(jí)局按小作坊食品生產(chǎn)許可證條件對(duì)其審查，在對(duì)小作坊食品生產(chǎn)許可時(shí)，可對(duì)其產(chǎn)品銷(xiāo)售區(qū)域作出限定，對(duì)停歇業(yè)報(bào)告提出要求�？h級(jí)生產(chǎn)許可證可一年一審，辦證及年審中的公告費(fèi)、工本費(fèi)及產(chǎn)品檢驗(yàn)費(fèi)用由當(dāng)?shù)刎?cái)政列支。凡達(dá)不到小作坊食品生產(chǎn)許可證條件的依法查處，對(duì)拒不辦證的依法取締。凡縣級(jí)質(zhì)監(jiān)局在小作坊食品生產(chǎn)許可證辦證前審查不嚴(yán)、辦證后不加強(qiáng)監(jiān)管的，依法追究相關(guān)人員責(zé)任。這樣才能使監(jiān)管合法，責(zé)任明確，監(jiān)管有抓手，分類(lèi)監(jiān)管、銷(xiāo)售區(qū)域限定、停歇業(yè)報(bào)告的措施才能落到實(shí)處。
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