三年山林權屬糾紛

三年山林權屬糾紛，今朝和諧化解

(通訊員：蘇玖山,聯(lián)系電話15027233988)三月十四日，一起曠日持久的山林權屬糾紛在高坪司法所、鎮(zhèn)直相關部門的共同努力下，終于劃上句號。

201*年，高坪鎮(zhèn)實施林權制度改革，小水田村五組村民黃大美、黃大太因“芝麻臺子”山林權屬產(chǎn)生糾紛，黃大太打傷黃大美方，公安派出所對此作出了人身損害調(diào)解，由此雙方結下積怨。201*年，村委會對此山林權屬糾紛因調(diào)解不成作出了處理意見，201*年高坪鎮(zhèn)人民政府依照雙方的申請，組成調(diào)查處理專班，全面調(diào)查取證，多次實地踏勘爭議山林，形成了調(diào)查處理意見，組織雙方進行調(diào)解，因黃大美不承認黃大太山林使用證上有關“芝麻臺子”山林的記載，導致調(diào)解不成。高坪鎮(zhèn)人民政府依照《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》作出了《黃大美、黃大太山林權屬糾紛處理決定書》。

黃大美不服處理決定，提請行政復議，縣人民政府作出了維持《處理決定》的決定，黃大美遂向人民法院提起行政訴訟，人民法院以證據(jù)不足、現(xiàn)場草圖不清判決撤銷高坪鎮(zhèn)人民政府處理決定。爭議雙方由此走向各級信訪部門。

三月開始，高坪鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府組織專班，全力化解信訪積案，高坪司法所牽頭化解黃大美、黃大太山林權屬糾紛。3月14日，司法所與工作專班全面審查證據(jù)材料，調(diào)取了人民公社社員自留山清冊底稿，確認了黃大太《山林使用證》上“芝麻臺子”山林的真實性，合法性，進一步佐證了人民政府所作處理決定的正確性。為了化解矛盾，從源頭消除矛盾根源，讓雙方息訴罷訪，司法所重證據(jù)、講事實，擺道理，宣講法律，通過細致的工作，黃大太同意將政府處理決定書中劃定的“芝麻臺子”山林依法轉讓給黃大美，黃大美夫婦表示同意，雙方在協(xié)議書上簽字，林業(yè)主管部門依照協(xié)議辦理林權登記。

附通訊員簡介:蘇玖山，男，大學文化，系建始縣司法局高坪司法所所長，愛好文學，通過司法局向繼武介紹，訂閱了《恩施周刊》，很有價值，隨產(chǎn)生投稿欲望，謹郵箱投稿，望審閱后提出寶貴意見。

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論山林權屬糾紛的確權

山林權屬糾紛的確權主體是各級人民政府。在政府的居間裁決下，直接對當事人的切身利益產(chǎn)生了影響。政府在調(diào)處山林權屬糾紛時，所講求的是“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，考慮的重點更多地偏向事實根據(jù)方面。而司法機關只是對政府所作出的行政裁決的合法性進行審查。因而即使政府認定的事實是符合歷史與現(xiàn)實的，但由于政府對此作出的行政裁決受到《行政復議法》、《行政訴訟法》的調(diào)整，確權主體與復議機關、審判機關之間由于所處的立場不同，就不可避免地存在著矛盾。如何減少甚至避免山林權屬糾紛確權主體與司法審判機關之間在確權過程中的矛盾，如何通過確權保障當事人的合法權益已成為急需研究的問題。但多數(shù)學者是從山林權屬糾紛的現(xiàn)狀、特點、成因、調(diào)處方法等方面研究山林權屬糾紛，在筆者看來這只是從其外部來進行研究，并沒有觸及到確權的本質(zhì)。因此，筆者認為，我們在研究山林權屬糾紛時，更應關注的是在確定權屬過程中如何使爭議雙方合法權益得到保障的問題，本文將就此問題作些探討。

一、理論與現(xiàn)實現(xiàn)狀及存在問題

（一）山林權屬糾紛確權之現(xiàn)狀

山林權屬糾紛，通常被稱為林木林地權屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產(chǎn)生的爭議，①它包括林木林地所有權和使用權方面，即如何占有使用管理處分以及受益權等所發(fā)生的爭執(zhí)，屬于民事產(chǎn)權糾紛范疇②。山林權屬糾紛可分為林地所有權使用權的爭執(zhí)和對林地上林木所有權使用權的爭執(zhí)兩大類。根據(jù)憲法和森林法規(guī)定，林地歸國家或集體所有而林木所有權國家集體社會團體和公民個人都可擁有，因此山林權屬糾紛有狹義和廣義之分。狹義的山林權屬糾紛僅指對林木的占有使用處分和受益權而發(fā)生的爭執(zhí)；廣義的山林權屬糾紛則包括林地山林權以及林地上林木的占有使用處分和受益權而發(fā)生的爭執(zhí)。人民政府對山林權屬糾紛的確權通常指廣義上的山林權屬糾紛。

為了便于分析山林權屬糾紛，筆者將山林權屬糾紛的確權分為兩個階段。由人民政府作出行政裁決這一階段稱為確權的第一階段。該階段的特點是人民政府只是作為中間人對山林權屬糾紛進行調(diào)處，與雙方當事人都沒有任何利害關系，在此期間充當?shù)氖遣门袉T的角色，掌握著山林權屬的確認權，此時要實現(xiàn)裁判者到被申請人或被告的轉變只是程序上的問題。政府在調(diào)查清楚山林權屬糾紛的相關事實的基礎上，通過對山林權屬的確權行為來實現(xiàn)保障當事人的利益。但由于山林權屬糾紛的成因錯綜復雜、涉及的歷史時間長，政

府在調(diào)處過程中所調(diào)查到有關其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來越難收集到能證明事實的充分的證

據(jù)材料，所作出的處理難免存在一些缺陷。因而，隨著當事人法律意識的提高，越來越多的當事人不服政府

作出的處理決定，而選擇行政復議，進而進行行政訴訟，從而進入山林權屬糾紛確權的第二階段。第二階段的特點是確權主體所作出的行政裁決行為成了被審查的對象，中間人成了被申請者或被告，裁判者是由確權主體之外的其他人（即復議機關或?qū)徟袡C關）充當，裁決權與審查權分離。在這個階段中，由于兩權分離就涉及到權利的配置問題。復議機關對政府所作出的具體行政行為所作的審查是全面性的，包括合理性和合法性，只要政府作出的行政裁決無論是程序上還是事實上有一丁點不合理或不合法的地方，將受到撤銷或變更；而司法審判機關的審查僅限于合法性，但實踐中，因法院作出的生效裁定可作為證據(jù)使用，法院在進行合法性審查中實際上也對事實進行了認定，因而產(chǎn)生了矛盾，兩者在一定程度上影響到了政府的確權行為。在第二階段中要實現(xiàn)兩次權利過渡：一是從確權者到被審查者，二是從被審查者到被審判者。那么確權主體與審查主體之間的關系又該如何呢？在我認為權屬確權的確立決定權并非在審查者或?qū)徟姓呤种�，審查者和審判者在其中只是起糾錯作用。

在從確權者到被審查者再到被審判者的轉換過程并非象第一階段那樣干脆，即確權主體不再居于確權的主導地位，它受到了復議機關和審判機關審查的制約。現(xiàn)行的山林權屬糾紛處理制度是建立在裁決權與審查權分離的基礎上的，它的作用在于實現(xiàn)審查主體對確權主體的監(jiān)督。但我們從現(xiàn)實情況可以看出，裁決權和審查權并沒有完全分離。因而在實踐中產(chǎn)生了這樣的情況：一是政府對同一山林權屬糾紛進行二次確權時，受到復議決定或法院行政裁定的影響和制約。名義上是政府進行確權，實際上復議機關或法院在審查政府作出的行政裁決時，對政府認定的事實進行了重新認定，法院的審查也就不是單純的合法性審查了，這相當于復議機關或法院已對如何處理山林權屬定了一個基調(diào)，我們知道在處理山林權屬糾紛過程中，有怎樣的事實依據(jù)有關法律規(guī)定就應該是有什么樣的結果。當法院的認定生效后，即使政府重新調(diào)查的材料與法院認定的事實不同甚至相反，政府也得依法院生效判決認定的事實來進行認定，否則政府就違反了《行政訴訟法》的有關規(guī)定。這在一定程度上喪失了政府確權的意義，并損害了當事人的合法權益，只要當事人提起行政訴訟政府就可能淪為確權的傀儡。二是由于政府依據(jù)法院的判決對山林權屬糾紛重新作出了行政裁決，一方當事人不服，再次提起行政訴訟，但政府調(diào)查收集的材料對提起訴訟的一方當事人有利，而在二審或高院在認定事實時被予以采納，撤銷了原具體行政行為，而由政府重新確權，從而被打回原形從頭開始，造成了循環(huán)確權和循環(huán)訴訟。

（二）目前山林權屬糾紛確權中存在的急亟解決的問題

由于山林權屬糾紛溯及時間長、歷史情況復雜，在申請人申請調(diào)處到最終確定權屬不可避免地會出現(xiàn)諸多問題，其中每一環(huán)節(jié)都可能對確權造成影響。在實踐中，山林權屬糾紛在確權方面主要存在著下面一些問題：

1、因不服政府確權而提起行政訴訟后，行政訴訟受到司法變更權有限原則的限制，其救濟手段有限

所謂司法變更權有限原則，一是指在行政訴訟中，法院只審查具體行政行為的合法性；二是指在行政訴訟中，法院對于違法實施的具體行政行為一般只能確認違法、撤銷或者責令重新作出具體行政行為，不宜直接改變具體行政行為的內(nèi)容。這與《行政訴訟法》中的規(guī)定是相吻合的，從而使得司法救濟的力度受到了一定的限制。正如歐內(nèi)斯特蓋爾霍恩分析：“司法審查本身帶有許多固有的職能限制。設定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標準而非確保最適宜的或最理想的行政決定。由此，在最低限度的公正與合理之上，行政機構仍可作出令人不甚滿意的決定或訴諸糟糕的程序。即使是司法撤銷的裁決，如果行政機關有強有力的行政或政治理由要堅持其觀點的話，也不會給行政政策造成些微的影響�！雹垡蚨�，政府對山林權屬糾紛作出的行政裁決雖然可以提起行政訴訟，法院亦可依法撤銷該行政裁決，但如果政府對法院認定的事實不予理睬，堅持以其調(diào)查并認定的事實無誤為由，做出同樣的認定的話，法院對之也毫無辦法。如本市法院受理的梁某某不服市政府行政復議決定一案，市人民法院先后兩次撤銷該案的復議決定并對復議機關認定的事實不予采納，復議機關以其認定的事實無誤為由，兩次作出同樣的事實認定，市人民法院對之毫無辦法，最后終因政府處理符合有關事實，在二審中得到了中級人民法院的認可。

2、山林權屬糾紛的確權、復議和訴訟途徑，致使實際確定權屬的期限偏長

《行政訴訟法》頒布之前，山林權屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》等有關規(guī)定。自1990年10月1日《行政訴訟法》頒布實施后，規(guī)范了山林權屬糾紛的確權、復議和訴訟途徑，進入了適用行政訴訟法來調(diào)整山林權屬糾紛的時代�！缎姓�訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。”根據(jù)此條，當事人既可以先申請復議，也可以直接向人民法院提起訴訟。但隨著1999年10月1日《行政復議法》的施行，根據(jù)《行政復議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先行申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”，當事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復議，把行政復議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。從此，對山林權屬糾紛處理就形成“確權行政復議行政訴訟”的過程。從廣西來看，如嚴格按法律的規(guī)定進行調(diào)處山林權屬糾紛，確權這一階段需要6個月，行政復議這一階段需2個月，行政訴訟這一階段需3個月，其中每一階段的生效時間都有15天，這三個階段下來就是一年多。如果法院不支持政府的確權行為，由政府重新確權的話，時間還會繼續(xù)累積下去，從而使山林權屬最終得到確定的時間繼續(xù)延長下去，讓人看不到哪天糾紛才能得到解決。這將意味著當事人必須將很多精力、時間投入到這一過程中去，無形會損害到當事人合法權益。

3、政府對山林權屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，不利于糾紛的終裁解決，容易導致循環(huán)訴訟

人民政府是山林權屬糾紛的確權主體，權屬的歸屬最終都是由人民政府確定。但由于人民政府對山林權屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，人民政府所作的行政裁決并不是終局裁決。人民法院在適用行政訴訟法審理山林權屬糾紛案件時，其處理結果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么

撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決政府重新作出處理決定。但不論以何種方式結案，一旦上訴，二審法院

也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進行程序上的處理，既不能調(diào)解，也不能作實體上的改判。假設二審法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審，則進入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當事人對決定又不服，再次進入訴訟程序，如此往復，訴訟在循環(huán)，糾紛在延續(xù)，除非行政相對人息訴，否則，永無休止。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟，這是法院只能作出程序裁判、不能作出實體裁判所導致的必然后果。另外，《行政訴訟法》規(guī)定的必然的第三人也是導致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。政府將山林權屬確權給其中一方（或雙方）后，肯定使另一方（或雙方）面臨對權利的全部或部分失去，實際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人。這樣注定有一方對權利的失去會產(chǎn)生不服，引起新的行政訴訟。

有這樣一個典型案例：1994年岑溪市糯垌鎮(zhèn)塘坪村石橋坪組與角欖坪組在牛辣沖至塘胡崗處發(fā)生山林權屬爭議，岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（1994）2號處理決定，將爭議山場林木、林地所有權確權給角欖坪組集體所有，石橋坪組不服，起訴到法院，法院作出（1994）岑行初字第10號行政判決維持岑政調(diào)（1994）2號處理決定。石橋坪組不服并提出上訴，梧州市中級人民法院于1995年5月25日作出（1995）梧地行終字第6號行政判決撤銷岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號行政判決和撤銷岑政調(diào)（1994）2號號處理決定。岑溪市人民政府與角欖坪組向梧州地區(qū)中級人民法院提出申訴，梧州地區(qū)中級人民法院作出（1997）梧地行再字第1號行政判決，撤銷（1995）梧地行終字第6號行政判決，維持岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號行政判決。1998年1月16日自治區(qū)人民檢察院對本案提出抗訴，1999年11月3日自治區(qū)高級人民法院提審本案，201*年9月26日自治區(qū)高級人民法院作出（1998）桂行再字第32號行政判決：撤梧銷（1997）梧地行再字第1號行政判決，維持（1995）梧地行終字第6號行政判決。201*年4月30日岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（201*）3號處理決定，將爭議山場確權給石橋坪組集體所有。角欖坪組不服，申請梧州市人民政府復議，梧州市人民政府維持岑政調(diào)（201*）3號處理決定。角欖坪組不服梧州市人民政府作出的復議決定向岑溪市人民法院起訴，岑溪市人民法院作出（201*）岑行初字第24號行政判決維持岑政調(diào)（201*）3號處理決定。角欖坪組因不服提出上訴，梧州市中級人民法院作出（201*）梧行終字第9號行政判決：撤銷岑溪市人民法院（201*）岑行初字第24號行政判決，撤銷岑政調(diào)（201*）3號處理決定。隨后，石橋坪組不服申請再審，梧州市中級人民法院撤銷其作出的（201*）梧行終字第9號行政判決，維持了岑溪市人民政府作出的岑政調(diào)（201*）3號處理決定。直到201*年，該糾紛案才最終結束。因此可見，如此循環(huán)訴訟，令糾紛當事人奔忙于政府和法院之間，浪費了大量人力、物力和財力，長達10年才能最終確權的尷尬反映出是我國現(xiàn)在的山林權屬糾紛確權制度并不利于保障當事人的權益。這樣不難看出：行政機關與人民法院之間，人民法院與人民法院之間，都是扯來扯去的，到底何年何月糾紛才能得以解決，誰也料想不到。誰又來作法院與政府之間的裁判、法院與法院之間的裁決呢？一旦進入這種惡性循環(huán)狀態(tài)，不僅使當事人不堪重負因訴累帶來的經(jīng)濟上的負擔，苦不堪言，就是法院和行政機關也感到力乏無味。

4、處理山林權屬糾紛過程中，證據(jù)材料形式上的合法性掩蓋了事實的合理性、公正性

“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，是處理山林權屬糾紛的基本原則，故行政行為的作出，應當以證據(jù)證明的案件事實為依據(jù)。所謂證據(jù)，是指一切用來證明事實情況的材料。行政機關調(diào)查收集的證據(jù)材料既是處理山林權屬糾紛的基石，也是應對行政訴訟的脊梁。由于山林權屬糾紛溯及的歷史時間長，調(diào)處機構調(diào)查收集證據(jù)材料時，所能收集到的原始的書面證據(jù)材料是很少的，而且單憑一兩個原始的證據(jù)往往難以認定全部事實，它能說明的也只是當時的情況，至于隨著時代的變遷，山林權屬是否發(fā)生了轉移、是否經(jīng)過了調(diào)整，這都得去調(diào)查清楚。因此，調(diào)處機關就得去收集有關輔助證明材料，調(diào)查有關知情人。除了一部分證據(jù)材料是由雙方當事人提交的外，相當一部分是由行政機關去調(diào)查得來的。而行政機關所調(diào)查的人通常都是由申請人和被申請人提供的，因而行政機關所收集到的證人證言都帶有明顯的利益立場，都是偏向于幫一方的。而真正知道事實真相的人，由于不愿得罪人或因與一方當事人有恩怨，故意隱瞞或歪曲事實的真相，從而使收集到的證據(jù)材料不能反映出事情的真實情況甚至受到了歪曲。更糟糕些的是，調(diào)處工作人員不站在公正的角度上去調(diào)查，對其傾向幫的一方有利的證據(jù)就收集，不利的就不收集，這在形式上，所收集的材料是合法的，但實質(zhì)上卻損害了另一方的利益，造成了事實上的不合理、不公平。

5、山林權屬糾紛確權的相關法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行的有關處理山林權屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》和各省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，如廣西制定了《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權屬糾紛調(diào)解處理條例》。而對山林權屬糾紛確權有影響的，主要有《行政復議法》、《行政訴訟法》及其有關的司法解釋。上述的法律法規(guī)和規(guī)章，一般都是作一些原則性的規(guī)定，造成了操作上的困難，還有待對有關規(guī)定進行細化。如在雙方當事人均提供有山證的情況下該如何認定其真?zhèn)危�由誰認定其真?zhèn)�，如果都是真的，又該如何調(diào)整；該從哪些方面認定各個時期的證據(jù)材料；一方當事人自始至終拒絕參與任何調(diào)處活動致使無法按有關程序進行調(diào)處該如何處理，等等。在進行山林權屬糾紛確權時，若單純強調(diào)依據(jù)林權法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使一部分糾紛案件陷入無林權法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)、參照規(guī)章錯誤的兩難境地。另外，我國的行政訴訟法律體系，“機械地捍衛(wèi)權力分立而忽視公民權利保障的實效性是同我國的法治理論相背馳的，應當加以研究改善”。④正確認識和處理上述山林權屬糾紛確權過程中存在的問題，對政府公正地作出處理、化解社會矛盾、保障當事人的合法權益乃至國家的長治久安都有重要作用。我們應在我國現(xiàn)有的社會環(huán)境下，認真探索、努力創(chuàng)造出適合我國國情和實際的確權體系。為了解決問題，這有必要回過頭來深入分析一下確權。

二、山林權屬糾紛確權的本質(zhì)、角色及調(diào)處中應注意的問題

（一）確權的由來與本質(zhì)

確權，顧名思義，就是確定權屬的意思。這一用詞最早的表現(xiàn)形式為“確定林權”，它出現(xiàn)在1961年6月26日的《中共中央關于確定林權、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》中。直到1989年7月11日，在《國家土地管理局關于林地確權、登記、發(fā)證問題的批復》中才正式出現(xiàn)“確權”的提法。此后，調(diào)處機構及其工作人員一直將此提法沿用下來。從山林權屬糾紛案件的本質(zhì)屬性來分析，這類案件最原始的爭議是民事爭議，因人民政府對山林權屬糾紛進行確權處理，當事人不服并提起行政訴訟，從而引起了行政爭議。行政爭議的產(chǎn)生是因為解決民事爭議，解決民事爭議是這類案件的最終目的。因此，確權本質(zhì)上就是行政主體解決與行政管理相聯(lián)系的民事糾紛的一種行為。

既然確權只是一種行為，它并不是萬能的，因此就不應該把眼光固化，而應在符合客觀可能的前提下，將確權看作是一種手段，看作是一種調(diào)節(jié)和化解社會矛盾，既保國家利益又能保人民群眾利益并使之協(xié)調(diào)的利器。確權首先是一個涉及社會穩(wěn)定的政策問題，是一個化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題。國家在制定的有關山林權屬糾紛的法律法規(guī)及政策時，不僅要盡量符合各種情況，而且更重要的是在操作上實用可行，能確保應用確權手段可以有效化解糾紛，避免損害人民群眾利益的事情發(fā)生。而確權是怎樣對社會產(chǎn)生影響的呢？它在社會活動中又是處于什么樣的角色呢？下面就考察確權與一些相關因素的關系。

（二）山林權屬糾紛確權在社會經(jīng)濟活動中的角色

1、確權對糾紛雙方當事人的影響

山林權屬糾紛確權是一種政府行政裁決行為，直接影響到當事人的切身利益。保護當事人合法權益，確保當事人合法利益得以實現(xiàn)，是政府實施林權確權行為的一個根本目的。權利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點和終級關鍵，行政機關有義務促進相對人合法權益的實現(xiàn)。但是，確權又是一把雙刃劍，它既可以保護當事人的合法權益，但在使用不當?shù)臅r候也可以損害當事人的合法權益。確權過程中，人為因素較多，每個人對法律理解的不同，事實認定的不同，都會影響到處理的結果。同時，政府對山林權屬糾紛進行的確權并不一定是最終結果，如果任何一方當事人不服，可以申請行政復議，繼而提起行政訴訟，直至權屬能最終確定下來，這客觀上要求當事人付出更多的時間和精力去維權。

2、確權對確權主體的影響

對山林權屬進行確權是人民政府作出的具體行政行為，從表面上看，政府作出這一行為的效率較高，但事實上政府對爭議山林的所有權或使用權歸屬作出處理后，當事人的訴爭并沒有終結，而且容易造成當事人之間、當事人與確權主體之間的對立情緒。因此，政府對山林權屬的確權必然對政府產(chǎn)生影響作用。根據(jù)上述分析，確權后，對政府的影響主要來自以下兩方面：

一是當事人方面。政府作出具體行政行為后，極少是能令雙方當事人都皆大歡喜的，大多數(shù)是一方歡喜一方愁，因而當一方當事人認為自己有理而沒有得到自己所期待的結果后，必然會認為政府偏袒另一方，從而產(chǎn)生對立情緒，不配合政府日后的有關調(diào)處工作，甚至到最終確定權屬了，當事人也拒絕執(zhí)行，以強硬的方式霸占山場，使政府作出的行政裁決得不到有效執(zhí)行，實質(zhì)上糾紛并沒有得到有效解決。因此，權屬確定后，在一方當事人不履行政府作出的處理決定的情況下，雙方當事人之間就產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，繼而可能引發(fā)流血事件的發(fā)生。因為政府在確定山林權屬后，缺乏相應的強制力，此類事件的發(fā)生防不勝防，政府天天繃緊神經(jīng)也無法有效遏制此類事件的發(fā)生，政府為此不得不背黑鍋。另外，在政府作出處理后，一方當事人因不服纏訴、纏訪，甚至發(fā)生沖擊政府的事件，政府也得花很多時間和精力去應對，影響了政府的正常工作秩序，增加了政府的工作負擔。

二是人民法院方面。按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權屬糾紛時，按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：

1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復議決定)。

2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或濫用職權之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。

除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進行調(diào)解。這一規(guī)定，從表面上看體現(xiàn)了審判權高于行政權，但由于不能對錯誤的具體行政行為進行糾正，即不能作出實體判決，而僅僅只起到一種監(jiān)督作用，對當事人的訴爭沒有終結，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時也把當事人再推給政府，一定程度上講也會給政府增添了新的行政負擔和工作壓力。

3、確權對社會穩(wěn)定的影響

山林權屬糾紛是一個復雜的社會問題，關系到社會穩(wěn)定、民族團結、改革開放、經(jīng)濟發(fā)展的大局。由于八十年代以前的計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村管理體制多次變動，從土改到合作化、四固定、聯(lián)產(chǎn)承包責任制，期間合了又分，分了又合，七十年代打破界線造田地，八十年代林業(yè)發(fā)證出現(xiàn)重、漏、錯發(fā)，山林權屬變更多，因而山林權屬糾紛案件復雜，時間跨度大，牽涉面廣，取證難，結案難，歷史遺留問題多，糾紛涉及的普遍是群體利益。所以，對山林權屬糾紛的處理，一定要慎之又慎，如處理稍有不慎，必將影響農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，甚至引起爭議雙方當事人的斗毆，造成流血事件。

4、處理山林權屬糾紛應注意的幾個問題

山林權屬糾紛除要求各級政府在調(diào)查研究的基礎上實事求是依法處理外，還應充分考慮調(diào)處對象具有受教育少政策法規(guī)不熟悉等特殊性。因此，調(diào)處中還要耐心地向農(nóng)民宣傳政策法規(guī)，并考慮到他們的實際困難和合理要求，特別要注意處理好以下三個問題：

（1）歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一性農(nóng)村山林權屬糾紛的產(chǎn)生，一般來說它既有一定的歷史原因，又有一定的現(xiàn)實因素，兩者都不能忽視。如何妥善處理好這個關系對各級人民政府來說是十分重要的。只強調(diào)歷史，不注重現(xiàn)實，不行；只注重現(xiàn)實，不尊重歷史，也不行。尊重歷史，就是要對引起爭議的歷史因素進行全面的客觀的分析，哪些是可以依據(jù)的，哪些是不能依據(jù)的，都應該有十分明確的判斷。但是尊重歷史又不能割斷現(xiàn)實，要充分考慮現(xiàn)實的因素，特別是爭議處理后的實際效果，要著重從是否有利于山林土地的合理利用和管理，是否有利于林業(yè)的發(fā)展，是否有利于安定團結等幾個方面進行考慮。只有這樣，才能對爭議作出客觀公正的處理。

（2）法律手段與行政手段的有機結合性

根據(jù)我國森林法和林木林地權屬爭議處理辦法的規(guī)定，各級人民政府是處理山林權屬糾紛的行政機關，這是法律賦予的權力。⑤要行使好這一權力，就必須運用好法律手段，必要時還要運用行政手段，即法律手段與行政手段必須有機的結合起來⑥在這里，法律手段主要是指政府依照法律法規(guī)的規(guī)定、按照法律程

⑤周伯煌、趙瑾、余玉豹，林權爭議的法律適用問題探討[J]，浙江林業(yè)科技201*21-4

⑥李求明，撫州地區(qū)山林糾紛的現(xiàn)狀及對策[J]，林業(yè)工作研究1999313-15

序調(diào)解和處理權屬爭議，當然也包括人民法院對爭議的處理和裁決。行政手段則具有更廣泛的范圍，各級政府要以在法律法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)采用行政手段或行政命令的方式，對山林土地作出適當?shù)恼{(diào)整和重新劃分，特別是對爭議中帶頭鬧事但又達不到追究法律責任的村組鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予必要的行政處分。因此，注重法律手段和行政手段有機結合有利于對爭議的處理和預防，其效果也會事半功倍。

（3）做思想工作與解決實際問題的統(tǒng)一性

做好思想工作是處理山林權屬糾紛的一種重要手段。但它并不是絕對的，特別是不能流于空洞說教⑦，農(nóng)村山林權屬糾紛是一些實際問題，對這些問題的解決如果僅僅停留在講道理、做思想工作的基礎上，是遠遠不夠的。只有在做好思想工作的基礎上幫助農(nóng)民解決一些實際問題，才能從根本上感化農(nóng)民，有效地防止糾紛的再度發(fā)生。各級政府要針對當前農(nóng)村中存在耕地減少、勞動力剩余的矛盾，在幫助農(nóng)村勞動力就地消化的前提下，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極提供技術信息資金人才服務，幫助農(nóng)民盡快走上勤勞致富之路。

三、對改進山林權屬糾紛確權的建議

正確掌握和認識確權的本質(zhì)和角色，直面山林權屬糾紛確權中急亟解決的問題，對于解決保障當事人的合法權益的問題是必要的。為解決從當事人申請調(diào)處到山林權屬最終確定的整個過程中存在的各種矛盾及問題，切實保障當事人的合法權益，應著手系統(tǒng)地改進確權的相關問題，建議考慮從下面幾個方面入手：

（一）建立健全政府領導、部門負責的機制，加強調(diào)處干部隊伍建設,確保山林權屬糾紛得以及時、公平、公正處理

調(diào)處機關在調(diào)處山林權屬糾紛過程中的每一環(huán)節(jié)都與當事人的利益息息相關。為了保障山林權屬糾紛當事人的合法權益，關鍵是要建立健全“權責分明、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的調(diào)處機制。一方面，按“誰主管、誰負責”、“屬地管理、分級調(diào)處”的原則，建立健全“三大糾紛”調(diào)處機構，將調(diào)處機構的建立落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，將責任層層落實，每一級都落實主管領導和專職人員負責本轄區(qū)內(nèi)“三大糾紛”的調(diào)處工作，調(diào)動基層調(diào)處組織的積極性，發(fā)揮群防群調(diào)作用，確保調(diào)處工作有效進行。在制度上，要進一步規(guī)范山林權屬糾紛調(diào)處工作。包括從審查立案、回避、核實調(diào)查證據(jù)、組織調(diào)解、正確適用法律法規(guī)、作出處理決定、辦案時限、立卷歸檔等一系列環(huán)節(jié)步驟，均做到規(guī)范化，符合有關法律、法規(guī)和規(guī)章的要求。目前，人民法院審理案件，已有一套比較完善的辦案機制，如會議制，審判委員會討論制度等。而林業(yè)部門主辦，最后以政府名義裁決的山林權屬糾紛，雖然是一項準司法程序的嚴肅的行政執(zhí)法工作，但目前卻尚未建立起一套能確保案件質(zhì)量的辦案機制，這是一項刻不容緩的工作，應該盡快建立主管部門辦案責任制，政府對重大山林權屬糾紛討論等制度，應層層把好案件質(zhì)量關，避免職能部門徇私舞弊。嚴格實行山林權屬糾紛案件調(diào)處責任追究制度，對因官僚主義，嚴重失職，造成山林權屬糾紛引發(fā)重大事件發(fā)生、損害當事人的合法權益的，要堅決追究有關責任人的責任，以促使領導重視調(diào)處工作，公平、公正地進行調(diào)處，切實維護糾紛當事人的合法利益。另一方面，高素質(zhì)的調(diào)處干部隊伍是提高依法行政和辦案質(zhì)量、維護當事人合法權益的保證。各調(diào)處機構要切實加強對調(diào)處人員的政治和業(yè)務知識培訓，使調(diào)處工作人員意識到自己肩負著穩(wěn)定社會，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重任，站在政治的高度上，及時穩(wěn)妥地調(diào)處山林權屬糾紛，為保障社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)，作出積極的貢獻。

（二）完善山林權屬糾紛確權的相關法律、法規(guī)和規(guī)章

盡快完善我國現(xiàn)行與山林權屬糾紛確權有關的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《森林法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》及其有關的司法解釋等，使其更具有實用性和操作性，以適應調(diào)處山林權屬糾紛的現(xiàn)實需要。特別是事實調(diào)查、證據(jù)認定、法律適用、當事人參與調(diào)處等方面的規(guī)定更應予以細化，將實踐中遇到的問題提升到法律的高度上去，重視保障當事人的合法權益。在進行山林權屬糾紛確權時，充分考慮歷史與現(xiàn)實的統(tǒng)一性，既要講法，也要講情理，不能單純強調(diào)法律、法規(guī)和規(guī)章，事實是基礎，政府更應對符合農(nóng)村實際、符合情理的事實進行充分考慮，以保障當事人的合法權益。因此，在制定、完善有關法律、法規(guī)和規(guī)章的時候，應充分考慮實踐中可能遇到的各種問題，制訂出符合實際、能有效地保障當事人的合法權益的法律制度。

（三）以四個確權階段為基礎、以證據(jù)三大屬性為導向，正確審查、認定山林權屬糾紛證據(jù)

山林權屬糾紛案件證據(jù)的審查、認定，是正確確定山林權屬歸屬的關鍵和難點。山林確權案件中據(jù)以認定事實的主要證據(jù)是書證、物證和勘驗筆錄，此外還有證人證言、當事人陳述等證據(jù)。要正確對山林權屬糾紛確權案件的證據(jù)進行認定，必須對我國幾個確權階段有一個基本的了解。我國山林權屬政策經(jīng)歷了四次大的變革和調(diào)整，形成了相應的山林權屬書證，即解放初期的土改運動，確定土地個人所有，為群眾頒發(fā)了土地證；此后的合作化運動，個人所有土地山林隨人入社，土地、山林集體所有；1961年至1963年林業(yè)“四固定”頒發(fā)了林權執(zhí)照；1981年至1983年林業(yè)“三定”頒發(fā)了林權證。這些土地、山林政策調(diào)整所形成的權屬證書、登記確權底冊等書證，是確定山林權屬的主要證據(jù)。要正確認定山林權屬糾紛中這些書證及相關材料的法律效力、證明作用，必須把握當時的社會政治、法律、政策背景，根據(jù)其客觀性、合法性、關聯(lián)性，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定予以審查、認定。

行政機關認定證據(jù)的方法主要有三種：一是個別審查，確認單個證據(jù)是否具備所要求的關聯(lián)性、合法性和真實性；二是比較印證，去偽存真；三是綜合分析，通過對本部證據(jù)進行系統(tǒng)審查對案件事實進行認定。在山林權屬糾紛確權程序中，調(diào)處機構對證據(jù)的認定在方法上不是單一的，往往是通過綜合應用上述方法來進行認定，力求查明和認定案件的事實，以確定山林權屬，保護當事人的合法權益。比如，對于土地證效力，許多群眾認為有土地證就可以要求行使對山林的所有權或使用權。從現(xiàn)行法律政策而言，土改時人民政府頒發(fā)的土地證隨著以后的合作化，土地已隨人入社，成為集體所有土地的一部分，土地權屬證明的效力已喪失，其證明效力在山林確權案件中也低于以后形成的山林權屬證書。但在確權實踐中，土地證的證明效力在以下二種情況下仍起主要證據(jù)作用。一是證明持證人的土地（山林），按當時政策應歸入當時所在社隊，在沒有其他證據(jù)證明以后調(diào)整了社隊所有的該宗土地（山林），在以后林業(yè)四固定，林業(yè)三定中也未確權情況下，應確權給持證人當時所在社、隊(現(xiàn)為村民組)。二是在處理縣際山林權屬糾紛時，如一方有土地證，而另一方?jīng)]有土地證，在此情況下，爭議山林應歸屬持證人當時所在縣。

合法有效的山林權屬證書、登記底冊是認定山林權屬的主要依據(jù)。但由于當時發(fā)證手續(xù)不嚴格，出現(xiàn)錯發(fā)重現(xiàn)象，甚至糾紛未處理清楚就先發(fā)證的情況，因此，應具體情況具體分析，凡無爭議的應當確認證書的效力，如因錯發(fā)，重新引起爭議的則應查明情況，根據(jù)四固定的確權為依據(jù)作出處理，確定權屬。如合作化、四固定時期未確定權屬的，可參照土改確定的權屬處理。爭議山林的林木性質(zhì)以及對山林的經(jīng)營管理也是認定山林權屬的證據(jù)之一。在處理山林權屬糾紛時，也要充分考慮到現(xiàn)實的經(jīng)營管理情況，通過審查現(xiàn)場勘驗筆錄、證人證言等，認定有關事實，以避免侵犯當事人合法權益的事情發(fā)生。

（四）調(diào)整人民法院對山林權屬糾紛進行合法性審查的內(nèi)容

《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。在山林確權行政案件審理中，對山林確權處理決定合法性的審查主要包括以下幾個方面：1、作出確權決定的行政主體是否適格；2、作出確權決定是否依法定程序進行；3、作出確權決定所依據(jù)的事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿；4、確權決定所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范是否正確、恰當。一般情況下，人民法院對第3方面的內(nèi)容進行審查時，事實上就是對山林權屬糾紛的事實進行了審查和認定，根據(jù)《行政訴訟法》的有關規(guī)定，當法院的裁決生效后，其所認定的事實就可成為調(diào)處的證據(jù)，這樣，人民法院實質(zhì)上就參與到實體處理中去，造成了政府判決權的缺失。因此，人民法院對山林確權行政案件合法性審查應不涉及到第3方面的內(nèi)容，事實審查應由政府在處理過程中進行認定，人民法院只能對證據(jù)是否合法進行認定。如果法院認定的證據(jù)違法的，而該證據(jù)恰恰是政府確權所依據(jù)的重要證據(jù)，則可通過司法建議的形式，由政府自行撤銷并重新作出處理。通過改革此項內(nèi)容，以使人民法院對山林權屬糾紛的合法性審查名副其實。

（五）確立合適的確權制度

山林權屬糾紛實質(zhì)上是兩個法律地位平等的民事主體之間的糾紛，它之所以由政府出面調(diào)解、處理，是因為政府負有管理社會事務的職能，負有保一方平安的職責，除此之外，再沒有自己任何的特殊利益。實踐中，適用《行政訴訟法》審理山林權屬糾紛，確實存在許多令審判機關或者行政機關自身無法解決的矛盾，要徹底解決行政機關和審判機關相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生，切實保護當事人的合法權益，筆者認為，對山林權屬糾紛的確權可通過選擇以下方法來處理：

一是審理應適用民事訴訟法的程序來處理。山林權屬同樣是一種財產(chǎn)權�！睹穹ā返谄呤�四條第（一）項規(guī)定，勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財產(chǎn)所有權加以規(guī)定，也適用合同法調(diào)整。所以，應由民法來調(diào)整。根據(jù)民訴法規(guī)定，對爭議的處理可以適用調(diào)解原則，有利于訴爭的徹底解決，避免了循環(huán)訴訟。

二是建立政府終局裁決制度。由政府對山林權屬糾紛進行確權，當事人可以通過行政復議來進行行政救濟，由政府對山林權屬進行最終裁決，不需經(jīng)法院進行合法性審查，這樣就避免了政府與法院對山林權屬爭議處理的效力上形成的對壘，也能減少人民法院的審判壓力。

三是建立當事人訴訟制度。鑒于山林權屬糾紛本質(zhì)上是民事爭議，行政爭議的產(chǎn)生是因為解決民事爭議，行政機關是以第三者身份進行裁決，我國不妨借鑒日本的做法，通過建立當事人訴訟制度來解決山林權屬糾紛。即建立政府對山林權屬糾紛作出確權的裁決，當事人一方可以以法律關系的另一方當事人作為被告提起行政訴訟，而裁決機關應以訴訟參加人的資格參加訴訟。在這種訴訟中，法院有權撤銷該裁決或宣布該裁決無效。確立當事人訴訟制度符合訴訟經(jīng)濟效益原則，既尊重當事人的訴權，又有利于行政爭議的全面解決，同時也符合訴訟公正的原則，尤其對行政機關來說，不用擔心作被告和擔心敗訴而對訴訟施加壓力，增加法院審理的困難，使訴訟有失公正和公平。另外，也可以有效解決山林權屬爭議，避免了循環(huán)訴訟，有利于保障當事人的合法權益。

四、小結

至此在確定山林權屬過程中如何使爭議雙方合法權益得到保障的探討基本完成：確權是一個系統(tǒng)工程，它所涉及到的民事、行政和司法的各個層面，涉及到各種復雜的關系，通過對從當事人申請調(diào)處到山林權屬最終確定的過程進行分析，尋找出保障當事人合法權益的有效機制，建立適合的確權制度,以解決山林權屬糾紛確權中存在的急亟解決的問題，以化解矛盾，維護社會的穩(wěn)定。

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本文作者：吳威梁

所在單位：廣西岑溪市人民政府法制辦公室

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