三年山林權(quán)屬糾紛
三年山林權(quán)屬糾紛，今朝和諧化解
(通訊員：蘇玖山,聯(lián)系電話15027233988)三月十四日，一起曠日持久的山林權(quán)屬糾紛在高坪司法所、鎮(zhèn)直相關(guān)部門的共同努力下，終于劃上句號(hào)。
201*年，高坪鎮(zhèn)實(shí)施林權(quán)制度改革，小水田村五組村民黃大美、黃大太因“芝麻臺(tái)子”山林權(quán)屬產(chǎn)生糾紛，黃大太打傷黃大美方，公安派出所對(duì)此作出了人身?yè)p害調(diào)解，由此雙方結(jié)下積怨。201*年，村委會(huì)對(duì)此山林權(quán)屬糾紛因調(diào)解不成作出了處理意見，201*年高坪鎮(zhèn)人民政府依照雙方的申請(qǐng)，組成調(diào)查處理專班，全面調(diào)查取證，多次實(shí)地踏勘爭(zhēng)議山林，形成了調(diào)查處理意見，組織雙方進(jìn)行調(diào)解，因黃大美不承認(rèn)黃大太山林使用證上有關(guān)“芝麻臺(tái)子”山林的記載，導(dǎo)致調(diào)解不成。高坪鎮(zhèn)人民政府依照《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》作出了《黃大美、黃大太山林權(quán)屬糾紛處理決定書》。
黃大美不服處理決定，提請(qǐng)行政復(fù)議，縣人民政府作出了維持《處理決定》的決定，黃大美遂向人民法院提起行政訴訟，人民法院以證據(jù)不足、現(xiàn)場(chǎng)草圖不清判決撤銷高坪鎮(zhèn)人民政府處理決定。爭(zhēng)議雙方由此走向各級(jí)信訪部門。
三月開始，高坪鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府組織專班，全力化解信訪積案，高坪司法所牽頭化解黃大美、黃大太山林權(quán)屬糾紛。3月14日，司法所與工作專班全面審查證據(jù)材料，調(diào)取了人民公社社員自留山清冊(cè)底稿，確認(rèn)了黃大太《山林使用證》上“芝麻臺(tái)子”山林的真實(shí)性，合法性，進(jìn)一步佐證了人民政府所作處理決定的正確性。為了化解矛盾，從源頭消除矛盾根源，讓雙方息訴罷訪，司法所重證據(jù)、講事實(shí)，擺道理，宣講法律，通過細(xì)致的工作，黃大太同意將政府處理決定書中劃定的“芝麻臺(tái)子”山林依法轉(zhuǎn)讓給黃大美，黃大美夫婦表示同意，雙方在協(xié)議書上簽字，林業(yè)主管部門依照協(xié)議辦理林權(quán)登記。
附通訊員簡(jiǎn)介:蘇玖山，男，大學(xué)文化，系建始縣司法局高坪司法所所長(zhǎng)，愛好文學(xué)，通過司法局向繼武介紹，訂閱了《恩施周刊》，很有價(jià)值，隨產(chǎn)生投稿欲望，謹(jǐn)郵箱投稿，望審閱后提出寶貴意見。
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論山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)
山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)主體是各級(jí)人民政府。在政府的居間裁決下，直接對(duì)當(dāng)事人的切身利益產(chǎn)生了影響。政府在調(diào)處山林權(quán)屬糾紛時(shí)，所講求的是“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，考慮的重點(diǎn)更多地偏向事實(shí)根據(jù)方面。而司法機(jī)關(guān)只是對(duì)政府所作出的行政裁決的合法性進(jìn)行審查。因而即使政府認(rèn)定的事實(shí)是符合歷史與現(xiàn)實(shí)的，但由于政府對(duì)此作出的行政裁決受到《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的調(diào)整，確權(quán)主體與復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間由于所處的立場(chǎng)不同，就不可避免地存在著矛盾。如何減少甚至避免山林權(quán)屬糾紛確權(quán)主體與司法審判機(jī)關(guān)之間在確權(quán)過程中的矛盾，如何通過確權(quán)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益已成為急需研究的問題。但多數(shù)學(xué)者是從山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、成因、調(diào)處方法等方面研究山林權(quán)屬糾紛，在筆者看來(lái)這只是從其外部來(lái)進(jìn)行研究，并沒有觸及到確權(quán)的本質(zhì)。因此，筆者認(rèn)為，我們?cè)谘芯可搅謾?quán)屬糾紛時(shí)，更應(yīng)關(guān)注的是在確定權(quán)屬過程中如何使?fàn)幾h雙方合法權(quán)益得到保障的問題，本文將就此問題作些探討。
一、理論與現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀及存在問題
（一）山林權(quán)屬糾紛確權(quán)之現(xiàn)狀
山林權(quán)屬糾紛，通常被稱為林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，①它包括林木林地所有權(quán)和使用權(quán)方面，即如何占有使用管理處分以及受益權(quán)等所發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)，屬于民事產(chǎn)權(quán)糾紛范疇②。山林權(quán)屬糾紛可分為林地所有權(quán)使用權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)和對(duì)林地上林木所有權(quán)使用權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)兩大類。根據(jù)憲法和森林法規(guī)定，林地歸國(guó)家或集體所有而林木所有權(quán)國(guó)家集體社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人都可擁有，因此山林權(quán)屬糾紛有狹義和廣義之分。狹義的山林權(quán)屬糾紛僅指對(duì)林木的占有使用處分和受益權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)；廣義的山林權(quán)屬糾紛則包括林地山林權(quán)以及林地上林木的占有使用處分和受益權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)執(zhí)。人民政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)通常指廣義上的山林權(quán)屬糾紛。
為了便于分析山林權(quán)屬糾紛，筆者將山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)分為兩個(gè)階段。由人民政府作出行政裁決這一階段稱為確權(quán)的第一階段。該階段的特點(diǎn)是人民政府只是作為中間人對(duì)山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行調(diào)處，與雙方當(dāng)事人都沒有任何利害關(guān)系，在此期間充當(dāng)?shù)氖遣门袉T的角色，掌握著山林權(quán)屬的確認(rèn)權(quán)，此時(shí)要實(shí)現(xiàn)裁判者到被申請(qǐng)人或被告的轉(zhuǎn)變只是程序上的問題。政府在調(diào)查清楚山林權(quán)屬糾紛的相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)山林權(quán)屬的確權(quán)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人的利益。但由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及的歷史時(shí)間長(zhǎng)，政
府在調(diào)處過程中所調(diào)查到有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來(lái)越難收集到能證明事實(shí)的充分的證
據(jù)材料，所作出的處理難免存在一些缺陷。因而，隨著當(dāng)事人法律意識(shí)的提高，越來(lái)越多的當(dāng)事人不服政府
作出的處理決定，而選擇行政復(fù)議，進(jìn)而進(jìn)行行政訴訟，從而進(jìn)入山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的第二階段。第二階段的特點(diǎn)是確權(quán)主體所作出的行政裁決行為成了被審查的對(duì)象，中間人成了被申請(qǐng)者或被告，裁判者是由確權(quán)主體之外的其他人（即復(fù)議機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)）充當(dāng)，裁決權(quán)與審查權(quán)分離。在這個(gè)階段中，由于兩權(quán)分離就涉及到權(quán)利的配置問題。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)政府所作出的具體行政行為所作的審查是全面性的，包括合理性和合法性，只要政府作出的行政裁決無(wú)論是程序上還是事實(shí)上有一丁點(diǎn)不合理或不合法的地方，將受到撤銷或變更；而司法審判機(jī)關(guān)的審查僅限于合法性，但實(shí)踐中，因法院作出的生效裁定可作為證據(jù)使用，法院在進(jìn)行合法性審查中實(shí)際上也對(duì)事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定，因而產(chǎn)生了矛盾，兩者在一定程度上影響到了政府的確權(quán)行為。在第二階段中要實(shí)現(xiàn)兩次權(quán)利過渡：一是從確權(quán)者到被審查者，二是從被審查者到被審判者。那么確權(quán)主體與審查主體之間的關(guān)系又該如何呢？在我認(rèn)為權(quán)屬確權(quán)的確立決定權(quán)并非在審查者或?qū)徟姓呤种�，審查者和審判者在其中只是起糾錯(cuò)作用。
在從確權(quán)者到被審查者再到被審判者的轉(zhuǎn)換過程并非象第一階段那樣干脆，即確權(quán)主體不再居于確權(quán)的主導(dǎo)地位，它受到了復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)審查的制約�，F(xiàn)行的山林權(quán)屬糾紛處理制度是建立在裁決權(quán)與審查權(quán)分離的基礎(chǔ)上的，它的作用在于實(shí)現(xiàn)審查主體對(duì)確權(quán)主體的監(jiān)督。但我們從現(xiàn)實(shí)情況可以看出，裁決權(quán)和審查權(quán)并沒有完全分離。因而在實(shí)踐中產(chǎn)生了這樣的情況：一是政府對(duì)同一山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行二次確權(quán)時(shí)，受到復(fù)議決定或法院行政裁定的影響和制約。名義上是政府進(jìn)行確權(quán)，實(shí)際上復(fù)議機(jī)關(guān)或法院在審查政府作出的行政裁決時(shí)，對(duì)政府認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行了重新認(rèn)定，法院的審查也就不是單純的合法性審查了，這相當(dāng)于復(fù)議機(jī)關(guān)或法院已對(duì)如何處理山林權(quán)屬定了一個(gè)基調(diào)，我們知道在處理山林權(quán)屬糾紛過程中，有怎樣的事實(shí)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定就應(yīng)該是有什么樣的結(jié)果。當(dāng)法院的認(rèn)定生效后，即使政府重新調(diào)查的材料與法院認(rèn)定的事實(shí)不同甚至相反，政府也得依法院生效判決認(rèn)定的事實(shí)來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，否則政府就違反了《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。這在一定程度上喪失了政府確權(quán)的意義，并損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，只要當(dāng)事人提起行政訴訟政府就可能淪為確權(quán)的傀儡。二是由于政府依據(jù)法院的判決對(duì)山林權(quán)屬糾紛重新作出了行政裁決，一方當(dāng)事人不服，再次提起行政訴訟，但政府調(diào)查收集的材料對(duì)提起訴訟的一方當(dāng)事人有利，而在二審或高院在認(rèn)定事實(shí)時(shí)被予以采納，撤銷了原具體行政行為，而由政府重新確權(quán)，從而被打回原形從頭開始，造成了循環(huán)確權(quán)和循環(huán)訴訟。
（二）目前山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中存在的急亟解決的問題
由于山林權(quán)屬糾紛溯及時(shí)間長(zhǎng)、歷史情況復(fù)雜，在申請(qǐng)人申請(qǐng)調(diào)處到最終確定權(quán)屬不可避免地會(huì)出現(xiàn)諸多問題，其中每一環(huán)節(jié)都可能對(duì)確權(quán)造成影響。在實(shí)踐中，山林權(quán)屬糾紛在確權(quán)方面主要存在著下面一些問題：
1、因不服政府確權(quán)而提起行政訴訟后，行政訴訟受到司法變更權(quán)有限原則的限制，其救濟(jì)手段有限
所謂司法變更權(quán)有限原則，一是指在行政訴訟中，法院只審查具體行政行為的合法性；二是指在行政訴訟中，法院對(duì)于違法實(shí)施的具體行政行為一般只能確認(rèn)違法、撤銷或者責(zé)令重新作出具體行政行為，不宜直接改變具體行政行為的內(nèi)容。這與《行政訴訟法》中的規(guī)定是相吻合的，從而使得司法救濟(jì)的力度受到了一定的限制。正如歐內(nèi)斯特蓋爾霍恩分析：“司法審查本身帶有許多固有的職能限制。設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定。由此，在最低限度的公正與合理之上，行政機(jī)構(gòu)仍可作出令人不甚滿意的決定或訴諸糟糕的程序。即使是司法撤銷的裁決，如果行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)有力的行政或政治理由要堅(jiān)持其觀點(diǎn)的話，也不會(huì)給行政政策造成些微的影響�！雹垡蚨畬�(duì)山林權(quán)屬糾紛作出的行政裁決雖然可以提起行政訴訟，法院亦可依法撤銷該行政裁決，但如果政府對(duì)法院認(rèn)定的事實(shí)不予理睬，堅(jiān)持以其調(diào)查并認(rèn)定的事實(shí)無(wú)誤為由，做出同樣的認(rèn)定的話，法院對(duì)之也毫無(wú)辦法。如本市法院受理的梁某某不服市政府行政復(fù)議決定一案，市人民法院先后兩次撤銷該案的復(fù)議決定并對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不予采納，復(fù)議機(jī)關(guān)以其認(rèn)定的事實(shí)無(wú)誤為由，兩次作出同樣的事實(shí)認(rèn)定，市人民法院對(duì)之毫無(wú)辦法，最后終因政府處理符合有關(guān)事實(shí)，在二審中得到了中級(jí)人民法院的認(rèn)可。
2、山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，致使實(shí)際確定權(quán)屬的期限偏長(zhǎng)
《行政訴訟法》頒布之前，山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國(guó)森林法》和《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》等有關(guān)規(guī)定。自1990年10月1日《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，進(jìn)入了適用行政訴訟法來(lái)調(diào)整山林權(quán)屬糾紛的時(shí)代。《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟�！备鶕�(jù)此條，當(dāng)事人既可以先申請(qǐng)復(fù)議，也可以直接向人民法院提起訴訟。但隨著1999年10月1日《行政復(fù)議法》的施行，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先行申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”，當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服，必須先申請(qǐng)復(fù)議，把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。從此，對(duì)山林權(quán)屬糾紛處理就形成“確權(quán)行政復(fù)議行政訴訟”的過程。從廣西來(lái)看，如嚴(yán)格按法律的規(guī)定進(jìn)行調(diào)處山林權(quán)屬糾紛，確權(quán)這一階段需要6個(gè)月，行政復(fù)議這一階段需2個(gè)月，行政訴訟這一階段需3個(gè)月，其中每一階段的生效時(shí)間都有15天，這三個(gè)階段下來(lái)就是一年多。如果法院不支持政府的確權(quán)行為，由政府重新確權(quán)的話，時(shí)間還會(huì)繼續(xù)累積下去，從而使山林權(quán)屬最終得到確定的時(shí)間繼續(xù)延長(zhǎng)下去，讓人看不到哪天糾紛才能得到解決。這將意味著當(dāng)事人必須將很多精力、時(shí)間投入到這一過程中去，無(wú)形會(huì)損害到當(dāng)事人合法權(quán)益。
3、政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，不利于糾紛的終裁解決，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟
人民政府是山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)主體，權(quán)屬的歸屬最終都是由人民政府確定。但由于人民政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，人民政府所作的行政裁決并不是終局裁決。人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時(shí)，其處理結(jié)果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么
撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決政府重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案，一旦上訴，二審法院
也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理，既不能調(diào)解，也不能作實(shí)體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審，則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當(dāng)事人對(duì)決定又不服，再次進(jìn)入訴訟程序，如此往復(fù)，訴訟在循環(huán)，糾紛在延續(xù)，除非行政相對(duì)人息訴，否則，永無(wú)休止。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟，這是法院只能作出程序裁判、不能作出實(shí)體裁判所導(dǎo)致的必然后果。另外，《行政訴訟法》規(guī)定的必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。政府將山林權(quán)屬確權(quán)給其中一方（或雙方）后，肯定使另一方（或雙方）面臨對(duì)權(quán)利的全部或部分失去，實(shí)際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人。這樣注定有一方對(duì)權(quán)利的失去會(huì)產(chǎn)生不服，引起新的行政訴訟。
有這樣一個(gè)典型案例：1994年岑溪市糯垌鎮(zhèn)塘坪村石橋坪組與角欖坪組在牛辣沖至塘胡崗處發(fā)生山林權(quán)屬爭(zhēng)議，岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（1994）2號(hào)處理決定，將爭(zhēng)議山場(chǎng)林木、林地所有權(quán)確權(quán)給角欖坪組集體所有，石橋坪組不服，起訴到法院，法院作出（1994）岑行初字第10號(hào)行政判決維持岑政調(diào)（1994）2號(hào)處理決定。石橋坪組不服并提出上訴，梧州市中級(jí)人民法院于1995年5月25日作出（1995）梧地行終字第6號(hào)行政判決撤銷岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號(hào)行政判決和撤銷岑政調(diào)（1994）2號(hào)號(hào)處理決定。岑溪市人民政府與角欖坪組向梧州地區(qū)中級(jí)人民法院提出申訴，梧州地區(qū)中級(jí)人民法院作出（1997）梧地行再字第1號(hào)行政判決，撤銷（1995）梧地行終字第6號(hào)行政判決，維持岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號(hào)行政判決。1998年1月16日自治區(qū)人民檢察院對(duì)本案提出抗訴，1999年11月3日自治區(qū)高級(jí)人民法院提審本案，201*年9月26日自治區(qū)高級(jí)人民法院作出（1998）桂行再字第32號(hào)行政判決：撤梧銷（1997）梧地行再字第1號(hào)行政判決，維持（1995）梧地行終字第6號(hào)行政判決。201*年4月30日岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（201*）3號(hào)處理決定，將爭(zhēng)議山場(chǎng)確權(quán)給石橋坪組集體所有。角欖坪組不服，申請(qǐng)梧州市人民政府復(fù)議，梧州市人民政府維持岑政調(diào)（201*）3號(hào)處理決定。角欖坪組不服梧州市人民政府作出的復(fù)議決定向岑溪市人民法院起訴，岑溪市人民法院作出（201*）岑行初字第24號(hào)行政判決維持岑政調(diào)（201*）3號(hào)處理決定。角欖坪組因不服提出上訴，梧州市中級(jí)人民法院作出（201*）梧行終字第9號(hào)行政判決：撤銷岑溪市人民法院（201*）岑行初字第24號(hào)行政判決，撤銷岑政調(diào)（201*）3號(hào)處理決定。隨后，石橋坪組不服申請(qǐng)?jiān)賹�，梧州市中�?jí)人民法院撤銷其作出的（201*）梧行終字第9號(hào)行政判決，維持了岑溪市人民政府作出的岑政調(diào)（201*）3號(hào)處理決定。直到201*年，該糾紛案才最終結(jié)束。因此可見，如此循環(huán)訴訟，令糾紛當(dāng)事人奔忙于政府和法院之間，浪費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力，長(zhǎng)達(dá)10年才能最終確權(quán)的尷尬反映出是我國(guó)現(xiàn)在的山林權(quán)屬糾紛確權(quán)制度并不利于保障當(dāng)事人的權(quán)益。這樣不難看出：行政機(jī)關(guān)與人民法院之間，人民法院與人民法院之間，都是扯來(lái)扯去的，到底何年何月糾紛才能得以解決，誰(shuí)也料想不到。誰(shuí)又來(lái)作法院與政府之間的裁判、法院與法院之間的裁決呢？一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài)，不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，苦不堪言，就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無(wú)味。
4、處理山林權(quán)屬糾紛過程中，證據(jù)材料形式上的合法性掩蓋了事實(shí)的合理性、公正性
“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，是處理山林權(quán)屬糾紛的基本原則，故行政行為的作出，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)。所謂證據(jù)，是指一切用來(lái)證明事實(shí)情況的材料。行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)材料既是處理山林權(quán)屬糾紛的基石，也是應(yīng)對(duì)行政訴訟的脊梁。由于山林權(quán)屬糾紛溯及的歷史時(shí)間長(zhǎng)，調(diào)處機(jī)構(gòu)調(diào)查收集證據(jù)材料時(shí)，所能收集到的原始的書面證據(jù)材料是很少的，而且單憑一兩個(gè)原始的證據(jù)往往難以認(rèn)定全部事實(shí)，它能說明的也只是當(dāng)時(shí)的情況，至于隨著時(shí)代的變遷，山林權(quán)屬是否發(fā)生了轉(zhuǎn)移、是否經(jīng)過了調(diào)整，這都得去調(diào)查清楚。因此，調(diào)處機(jī)關(guān)就得去收集有關(guān)輔助證明材料，調(diào)查有關(guān)知情人。除了一部分證據(jù)材料是由雙方當(dāng)事人提交的外，相當(dāng)一部分是由行政機(jī)關(guān)去調(diào)查得來(lái)的。而行政機(jī)關(guān)所調(diào)查的人通常都是由申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人提供的，因而行政機(jī)關(guān)所收集到的證人證言都帶有明顯的利益立場(chǎng)，都是偏向于幫一方的。而真正知道事實(shí)真相的人，由于不愿得罪人或因與一方當(dāng)事人有恩怨，故意隱瞞或歪曲事實(shí)的真相，從而使收集到的證據(jù)材料不能反映出事情的真實(shí)情況甚至受到了歪曲。更糟糕些的是，調(diào)處工作人員不站在公正的角度上去調(diào)查，對(duì)其傾向幫的一方有利的證據(jù)就收集，不利的就不收集，這在形式上，所收集的材料是合法的，但實(shí)質(zhì)上卻損害了另一方的利益，造成了事實(shí)上的不合理、不公平。
5、山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)不完善
我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)處理山林權(quán)屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》和各省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，如廣西制定了《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》。而對(duì)山林權(quán)屬糾紛確權(quán)有影響的，主要有《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及其有關(guān)的司法解釋。上述的法律法規(guī)和規(guī)章，一般都是作一些原則性的規(guī)定，造成了操作上的困難，還有待對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。如在雙方當(dāng)事人均提供有山證的情況下該如何認(rèn)定其真?zhèn)�，由誰(shuí)認(rèn)定其真?zhèn)危绻际钦娴�，又該如何調(diào)整；該從哪些方面認(rèn)定各個(gè)時(shí)期的證據(jù)材料；一方當(dāng)事人自始至終拒絕參與任何調(diào)處活動(dòng)致使無(wú)法按有關(guān)程序進(jìn)行調(diào)處該如何處理，等等。在進(jìn)行山林權(quán)屬糾紛確權(quán)時(shí)，若單純強(qiáng)調(diào)依據(jù)林權(quán)法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使一部分糾紛案件陷入無(wú)林權(quán)法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)、參照規(guī)章錯(cuò)誤的兩難境地。另外，我國(guó)的行政訴訟法律體系，“機(jī)械地捍衛(wèi)權(quán)力分立而忽視公民權(quán)利保障的實(shí)效性是同我國(guó)的法治理論相背馳的，應(yīng)當(dāng)加以研究改善”。④正確認(rèn)識(shí)和處理上述山林權(quán)屬糾紛確權(quán)過程中存在的問題，對(duì)政府公正地作出處理、化解社會(huì)矛盾、保障當(dāng)事人的合法權(quán)益乃至國(guó)家的長(zhǎng)治久安都有重要作用。我們應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境下，認(rèn)真探索、努力創(chuàng)造出適合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際的確權(quán)體系。為了解決問題，這有必要回過頭來(lái)深入分析一下確權(quán)。
二、山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的本質(zhì)、角色及調(diào)處中應(yīng)注意的問題
（一）確權(quán)的由來(lái)與本質(zhì)
確權(quán)，顧名思義，就是確定權(quán)屬的意思。這一用詞最早的表現(xiàn)形式為“確定林權(quán)”，它出現(xiàn)在1961年6月26日的《中共中央關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》中。直到1989年7月11日，在《國(guó)家土地管理局關(guān)于林地確權(quán)、登記、發(fā)證問題的批復(fù)》中才正式出現(xiàn)“確權(quán)”的提法。此后，調(diào)處機(jī)構(gòu)及其工作人員一直將此提法沿用下來(lái)。從山林權(quán)屬糾紛案件的本質(zhì)屬性來(lái)分析，這類案件最原始的爭(zhēng)議是民事爭(zhēng)議，因人民政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行確權(quán)處理，當(dāng)事人不服并提起行政訴訟，從而引起了行政爭(zhēng)議。行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生是因?yàn)榻鉀Q民事爭(zhēng)議，解決民事爭(zhēng)議是這類案件的最終目的。因此，確權(quán)本質(zhì)上就是行政主體解決與行政管理相聯(lián)系的民事糾紛的一種行為。
既然確權(quán)只是一種行為，它并不是萬(wàn)能的，因此就不應(yīng)該把眼光固化，而應(yīng)在符合客觀可能的前提下，將確權(quán)看作是一種手段，看作是一種調(diào)節(jié)和化解社會(huì)矛盾，既保國(guó)家利益又能保人民群眾利益并使之協(xié)調(diào)的利器。確權(quán)首先是一個(gè)涉及社會(huì)穩(wěn)定的政策問題，是一個(gè)化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題。國(guó)家在制定的有關(guān)山林權(quán)屬糾紛的法律法規(guī)及政策時(shí)，不僅要盡量符合各種情況，而且更重要的是在操作上實(shí)用可行，能確保應(yīng)用確權(quán)手段可以有效化解糾紛，避免損害人民群眾利益的事情發(fā)生。而確權(quán)是怎樣對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響的呢？它在社會(huì)活動(dòng)中又是處于什么樣的角色呢？下面就考察確權(quán)與一些相關(guān)因素的關(guān)系。
（二）山林權(quán)屬糾紛確權(quán)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色
1、確權(quán)對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人的影響
山林權(quán)屬糾紛確權(quán)是一種政府行政裁決行為，直接影響到當(dāng)事人的切身利益。保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，確保當(dāng)事人合法利益得以實(shí)現(xiàn)，是政府實(shí)施林權(quán)確權(quán)行為的一個(gè)根本目的。權(quán)利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點(diǎn)和終級(jí)關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)促進(jìn)相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。但是，確權(quán)又是一把雙刃劍，它既可以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但在使用不當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。確權(quán)過程中，人為因素較多，每個(gè)人對(duì)法律理解的不同，事實(shí)認(rèn)定的不同，都會(huì)影響到處理的結(jié)果。同時(shí)，政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行的確權(quán)并不一定是最終結(jié)果，如果任何一方當(dāng)事人不服，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，繼而提起行政訴訟，直至權(quán)屬能最終確定下來(lái)，這客觀上要求當(dāng)事人付出更多的時(shí)間和精力去維權(quán)。
2、確權(quán)對(duì)確權(quán)主體的影響
對(duì)山林權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為，從表面上看，政府作出這一行為的效率較高，但事實(shí)上政府對(duì)爭(zhēng)議山林的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出處理后，當(dāng)事人的訴爭(zhēng)并沒有終結(jié)，而且容易造成當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與確權(quán)主體之間的對(duì)立情緒。因此，政府對(duì)山林權(quán)屬的確權(quán)必然對(duì)政府產(chǎn)生影響作用。根據(jù)上述分析，確權(quán)后，對(duì)政府的影響主要來(lái)自以下兩方面：
一是當(dāng)事人方面。政府作出具體行政行為后，極少是能令雙方當(dāng)事人都皆大歡喜的，大多數(shù)是一方歡喜一方愁，因而當(dāng)一方當(dāng)事人認(rèn)為自己有理而沒有得到自己所期待的結(jié)果后，必然會(huì)認(rèn)為政府偏袒另一方，從而產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合政府日后的有關(guān)調(diào)處工作，甚至到最終確定權(quán)屬了，當(dāng)事人也拒絕執(zhí)行，以強(qiáng)硬的方式霸占山場(chǎng)，使政府作出的行政裁決得不到有效執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上糾紛并沒有得到有效解決。因此，權(quán)屬確定后，在一方當(dāng)事人不履行政府作出的處理決定的情況下，雙方當(dāng)事人之間就產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，繼而可能引發(fā)流血事件的發(fā)生。因?yàn)檎诖_定山林權(quán)屬后，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力，此類事件的發(fā)生防不勝防，政府天天繃緊神經(jīng)也無(wú)法有效遏制此類事件的發(fā)生，政府為此不得不背黑鍋。另外，在政府作出處理后，一方當(dāng)事人因不服纏訴、纏訪，甚至發(fā)生沖擊政府的事件，政府也得花很多時(shí)間和精力去應(yīng)對(duì)，影響了政府的正常工作秩序，增加了政府的工作負(fù)擔(dān)。
二是人民法院方面。按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時(shí)，按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：
1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。
2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越或?yàn)E用職權(quán)之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。
除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定，從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán)，但由于不能對(duì)錯(cuò)誤的具體行政行為進(jìn)行糾正，即不能作出實(shí)體判決，而僅僅只起到一種監(jiān)督作用，對(duì)當(dāng)事人的訴爭(zhēng)沒有終結(jié)，勢(shì)必在撤銷政府的處理決定后，同時(shí)也把當(dāng)事人再推給政府，一定程度上講也會(huì)給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。
3、確權(quán)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響
山林權(quán)屬糾紛是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。由于八十年代以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村管理體制多次變動(dòng)，從土改到合作化、四固定、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，期間合了又分，分了又合，七十年代打破界線造田地，八十年代林業(yè)發(fā)證出現(xiàn)重、漏、錯(cuò)發(fā)，山林權(quán)屬變更多，因而山林權(quán)屬糾紛案件復(fù)雜，時(shí)間跨度大，牽涉面廣，取證難，結(jié)案難，歷史遺留問題多，糾紛涉及的普遍是群體利益。所以，對(duì)山林權(quán)屬糾紛的處理，一定要慎之又慎，如處理稍有不慎，必將影響農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至引起爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的斗毆，造成流血事件。
4、處理山林權(quán)屬糾紛應(yīng)注意的幾個(gè)問題
山林權(quán)屬糾紛除要求各級(jí)政府在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上實(shí)事求是依法處理外，還應(yīng)充分考慮調(diào)處對(duì)象具有受教育少政策法規(guī)不熟悉等特殊性。因此，調(diào)處中還要耐心地向農(nóng)民宣傳政策法規(guī)，并考慮到他們的實(shí)際困難和合理要求，特別要注意處理好以下三個(gè)問題：
（1）歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一性農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛的產(chǎn)生，一般來(lái)說它既有一定的歷史原因，又有一定的現(xiàn)實(shí)因素，兩者都不能忽視。如何妥善處理好這個(gè)關(guān)系對(duì)各級(jí)人民政府來(lái)說是十分重要的。只強(qiáng)調(diào)歷史，不注重現(xiàn)實(shí)，不行；只注重現(xiàn)實(shí)，不尊重歷史，也不行。尊重歷史，就是要對(duì)引起爭(zhēng)議的歷史因素進(jìn)行全面的客觀的分析，哪些是可以依據(jù)的，哪些是不能依據(jù)的，都應(yīng)該有十分明確的判斷。但是尊重歷史又不能割斷現(xiàn)實(shí)，要充分考慮現(xiàn)實(shí)的因素，特別是爭(zhēng)議處理后的實(shí)際效果，要著重從是否有利于山林土地的合理利用和管理，是否有利于林業(yè)的發(fā)展，是否有利于安定團(tuán)結(jié)等幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。只有這樣，才能對(duì)爭(zhēng)議作出客觀公正的處理。
（2）法律手段與行政手段的有機(jī)結(jié)合性
根據(jù)我國(guó)森林法和林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是處理山林權(quán)屬糾紛的行政機(jī)關(guān)，這是法律賦予的權(quán)力。⑤要行使好這一權(quán)力，就必須運(yùn)用好法律手段，必要時(shí)還要運(yùn)用行政手段，即法律手段與行政手段必須有機(jī)的結(jié)合起來(lái)⑥在這里，法律手段主要是指政府依照法律法規(guī)的規(guī)定、按照法律程
⑤周伯煌、趙瑾、余玉豹，林權(quán)爭(zhēng)議的法律適用問題探討[J]，浙江林業(yè)科技201*21-4
⑥李求明，撫州地區(qū)山林糾紛的現(xiàn)狀及對(duì)策[J]，林業(yè)工作研究1999313-15
序調(diào)解和處理權(quán)屬爭(zhēng)議，當(dāng)然也包括人民法院對(duì)爭(zhēng)議的處理和裁決。行政手段則具有更廣泛的范圍，各級(jí)政府要以在法律法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)采用行政手段或行政命令的方式，對(duì)山林土地作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和重新劃分，特別是對(duì)爭(zhēng)議中帶頭鬧事但又達(dá)不到追究法律責(zé)任的村組鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予必要的行政處分。因此，注重法律手段和行政手段有機(jī)結(jié)合有利于對(duì)爭(zhēng)議的處理和預(yù)防，其效果也會(huì)事半功倍。
（3）做思想工作與解決實(shí)際問題的統(tǒng)一性
做好思想工作是處理山林權(quán)屬糾紛的一種重要手段。但它并不是絕對(duì)的，特別是不能流于空洞說教⑦，農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛是一些實(shí)際問題，對(duì)這些問題的解決如果僅僅停留在講道理、做思想工作的基礎(chǔ)上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有在做好思想工作的基礎(chǔ)上幫助農(nóng)民解決一些實(shí)際問題，才能從根本上感化農(nóng)民，有效地防止糾紛的再度發(fā)生。各級(jí)政府要針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村中存在耕地減少、勞動(dòng)力剩余的矛盾，在幫助農(nóng)村勞動(dòng)力就地消化的前提下，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極提供技術(shù)信息資金人才服務(wù)，幫助農(nóng)民盡快走上勤勞致富之路。
三、對(duì)改進(jìn)山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的建議
正確掌握和認(rèn)識(shí)確權(quán)的本質(zhì)和角色，直面山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中急亟解決的問題，對(duì)于解決保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的問題是必要的。為解決從當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)處到山林權(quán)屬最終確定的整個(gè)過程中存在的各種矛盾及問題，切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)著手系統(tǒng)地改進(jìn)確權(quán)的相關(guān)問題，建議考慮從下面幾個(gè)方面入手：
（一）建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)的機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)處干部隊(duì)伍建設(shè),確保山林權(quán)屬糾紛得以及時(shí)、公平、公正處理
調(diào)處機(jī)關(guān)在調(diào)處山林權(quán)屬糾紛過程中的每一環(huán)節(jié)都與當(dāng)事人的利益息息相關(guān)。為了保障山林權(quán)屬糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，關(guān)鍵是要建立健全“權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的調(diào)處機(jī)制。一方面，按“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“屬地管理、分級(jí)調(diào)處”的原則，建立健全“三大糾紛”調(diào)處機(jī)構(gòu)，將調(diào)處機(jī)構(gòu)的建立落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，將責(zé)任層層落實(shí)，每一級(jí)都落實(shí)主管領(lǐng)導(dǎo)和專職人員負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)“三大糾紛”的調(diào)處工作，調(diào)動(dòng)基層調(diào)處組織的積極性，發(fā)揮群防群調(diào)作用，確保調(diào)處工作有效進(jìn)行。在制度上，要進(jìn)一步規(guī)范山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作。包括從審查立案、回避、核實(shí)調(diào)查證據(jù)、組織調(diào)解、正確適用法律法規(guī)、作出處理決定、辦案時(shí)限、立卷歸檔等一系列環(huán)節(jié)步驟，均做到規(guī)范化，符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的要求。目前，人民法院審理案件，已有一套比較完善的辦案機(jī)制，如會(huì)議制，審判委員會(huì)討論制度等。而林業(yè)部門主辦，最后以政府名義裁決的山林權(quán)屬糾紛，雖然是一項(xiàng)準(zhǔn)司法程序的嚴(yán)肅的行政執(zhí)法工作，但目前卻尚未建立起一套能確保案件質(zhì)量的辦案機(jī)制，這是一項(xiàng)刻不容緩的工作，應(yīng)該盡快建立主管部門辦案責(zé)任制，政府對(duì)重大山林權(quán)屬糾紛討論等制度，應(yīng)層層把好案件質(zhì)量關(guān)，避免職能部門徇私舞弊。嚴(yán)格實(shí)行山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處責(zé)任追究制度，對(duì)因官僚主義，嚴(yán)重失職，造成山林權(quán)屬糾紛引發(fā)重大事件發(fā)生、損害當(dāng)事人的合法權(quán)益的，要堅(jiān)決追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，以促使領(lǐng)導(dǎo)重視調(diào)處工作，公平、公正地進(jìn)行調(diào)處，切實(shí)維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法利益。另一方面，高素質(zhì)的調(diào)處干部隊(duì)伍是提高依法行政和辦案質(zhì)量、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的保證。各調(diào)處機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)調(diào)處人員的政治和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，使調(diào)處工作人員意識(shí)到自己肩負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，站在政治的高度上，及時(shí)穩(wěn)妥地調(diào)處山林權(quán)屬糾紛，為保障社會(huì)穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)，作出積極的貢獻(xiàn)。
（二）完善山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章
盡快完善我國(guó)現(xiàn)行與山林權(quán)屬糾紛確權(quán)有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及其有關(guān)的司法解釋等，使其更具有實(shí)用性和操作性，以適應(yīng)調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。特別是事實(shí)調(diào)查、證據(jù)認(rèn)定、法律適用、當(dāng)事人參與調(diào)處等方面的規(guī)定更應(yīng)予以細(xì)化，將實(shí)踐中遇到的問題提升到法律的高度上去，重視保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在進(jìn)行山林權(quán)屬糾紛確權(quán)時(shí)，充分考慮歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一性，既要講法，也要講情理，不能單純強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)和規(guī)章，事實(shí)是基礎(chǔ)，政府更應(yīng)對(duì)符合農(nóng)村實(shí)際、符合情理的事實(shí)進(jìn)行充分考慮，以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，在制定、完善有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的時(shí)候，應(yīng)充分考慮實(shí)踐中可能遇到的各種問題，制訂出符合實(shí)際、能有效地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的法律制度。
（三）以四個(gè)確權(quán)階段為基礎(chǔ)、以證據(jù)三大屬性為導(dǎo)向，正確審查、認(rèn)定山林權(quán)屬糾紛證據(jù)
山林權(quán)屬糾紛案件證據(jù)的審查、認(rèn)定，是正確確定山林權(quán)屬歸屬的關(guān)鍵和難點(diǎn)。山林確權(quán)案件中據(jù)以認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是書證、物證和勘驗(yàn)筆錄，此外還有證人證言、當(dāng)事人陳述等證據(jù)。要正確對(duì)山林權(quán)屬糾紛確權(quán)案件的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，必須對(duì)我國(guó)幾個(gè)確權(quán)階段有一個(gè)基本的了解。我國(guó)山林權(quán)屬政策經(jīng)歷了四次大的變革和調(diào)整，形成了相應(yīng)的山林權(quán)屬書證，即解放初期的土改運(yùn)動(dòng)，確定土地個(gè)人所有，為群眾頒發(fā)了土地證；此后的合作化運(yùn)動(dòng)，個(gè)人所有土地山林隨人入社，土地、山林集體所有；1961年至1963年林業(yè)“四固定”頒發(fā)了林權(quán)執(zhí)照；1981年至1983年林業(yè)“三定”頒發(fā)了林權(quán)證。這些土地、山林政策調(diào)整所形成的權(quán)屬證書、登記確權(quán)底冊(cè)等書證，是確定山林權(quán)屬的主要證據(jù)。要正確認(rèn)定山林權(quán)屬糾紛中這些書證及相關(guān)材料的法律效力、證明作用，必須把握當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治、法律、政策背景，根據(jù)其客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定予以審查、認(rèn)定。
行政機(jī)關(guān)認(rèn)定證據(jù)的方法主要有三種：一是個(gè)別審查，確認(rèn)單個(gè)證據(jù)是否具備所要求的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性；二是比較印證，去偽存真；三是綜合分析，通過對(duì)本部證據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)審查對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。在山林權(quán)屬糾紛確權(quán)程序中，調(diào)處機(jī)構(gòu)對(duì)證據(jù)的認(rèn)定在方法上不是單一的，往往是通過綜合應(yīng)用上述方法來(lái)進(jìn)行認(rèn)定，力求查明和認(rèn)定案件的事實(shí)，以確定山林權(quán)屬，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。比如，對(duì)于土地證效力，許多群眾認(rèn)為有土地證就可以要求行使對(duì)山林的所有權(quán)或使用權(quán)。從現(xiàn)行法律政策而言，土改時(shí)人民政府頒發(fā)的土地證隨著以后的合作化，土地已隨人入社，成為集體所有土地的一部分，土地權(quán)屬證明的效力已喪失，其證明效力在山林確權(quán)案件中也低于以后形成的山林權(quán)屬證書。但在確權(quán)實(shí)踐中，土地證的證明效力在以下二種情況下仍起主要證據(jù)作用。一是證明持證人的土地（山林），按當(dāng)時(shí)政策應(yīng)歸入當(dāng)時(shí)所在社隊(duì)，在沒有其他證據(jù)證明以后調(diào)整了社隊(duì)所有的該宗土地（山林），在以后林業(yè)四固定，林業(yè)三定中也未確權(quán)情況下，應(yīng)確權(quán)給持證人當(dāng)時(shí)所在社、隊(duì)(現(xiàn)為村民組)。二是在處理縣際山林權(quán)屬糾紛時(shí)，如一方有土地證，而另一方?jīng)]有土地證，在此情況下，爭(zhēng)議山林應(yīng)歸屬持證人當(dāng)時(shí)所在縣。
合法有效的山林權(quán)屬證書、登記底冊(cè)是認(rèn)定山林權(quán)屬的主要依據(jù)。但由于當(dāng)時(shí)發(fā)證手續(xù)不嚴(yán)格，出現(xiàn)錯(cuò)發(fā)重現(xiàn)象，甚至糾紛未處理清楚就先發(fā)證的情況，因此，應(yīng)具體情況具體分析，凡無(wú)爭(zhēng)議的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)證書的效力，如因錯(cuò)發(fā)，重新引起爭(zhēng)議的則應(yīng)查明情況，根據(jù)四固定的確權(quán)為依據(jù)作出處理，確定權(quán)屬。如合作化、四固定時(shí)期未確定權(quán)屬的，可參照土改確定的權(quán)屬處理。爭(zhēng)議山林的林木性質(zhì)以及對(duì)山林的經(jīng)營(yíng)管理也是認(rèn)定山林權(quán)屬的證據(jù)之一。在處理山林權(quán)屬糾紛時(shí)，也要充分考慮到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)營(yíng)管理情況，通過審查現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、證人證言等，認(rèn)定有關(guān)事實(shí)，以避免侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的事情發(fā)生。
（四）調(diào)整人民法院對(duì)山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行合法性審查的內(nèi)容
《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。在山林確權(quán)行政案件審理中，對(duì)山林確權(quán)處理決定合法性的審查主要包括以下幾個(gè)方面：1、作出確權(quán)決定的行政主體是否適格；2、作出確權(quán)決定是否依法定程序進(jìn)行；3、作出確權(quán)決定所依據(jù)的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿；4、確權(quán)決定所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范是否正確、恰當(dāng)。一般情況下，人民法院對(duì)第3方面的內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)，事實(shí)上就是對(duì)山林權(quán)屬糾紛的事實(shí)進(jìn)行了審查和認(rèn)定，根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)法院的裁決生效后，其所認(rèn)定的事實(shí)就可成為調(diào)處的證據(jù)，這樣，人民法院實(shí)質(zhì)上就參與到實(shí)體處理中去，造成了政府判決權(quán)的缺失。因此，人民法院對(duì)山林確權(quán)行政案件合法性審查應(yīng)不涉及到第3方面的內(nèi)容，事實(shí)審查應(yīng)由政府在處理過程中進(jìn)行認(rèn)定，人民法院只能對(duì)證據(jù)是否合法進(jìn)行認(rèn)定。如果法院認(rèn)定的證據(jù)違法的，而該證據(jù)恰恰是政府確權(quán)所依據(jù)的重要證據(jù)，則可通過司法建議的形式，由政府自行撤銷并重新作出處理。通過改革此項(xiàng)內(nèi)容，以使人民法院對(duì)山林權(quán)屬糾紛的合法性審查名副其實(shí)。
（五）確立合適的確權(quán)制度
山林權(quán)屬糾紛實(shí)質(zhì)上是兩個(gè)法律地位平等的民事主體之間的糾紛，它之所以由政府出面調(diào)解、處理，是因?yàn)檎?fù)有管理社會(huì)事務(wù)的職能，負(fù)有保一方平安的職責(zé)，除此之外，再?zèng)]有自己任何的特殊利益。實(shí)踐中，適用《行政訴訟法》審理山林權(quán)屬糾紛，確實(shí)存在許多令審判機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身無(wú)法解決的矛盾，要徹底解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為，對(duì)山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)可通過選擇以下方法來(lái)處理：
一是審理應(yīng)適用民事訴訟法的程序來(lái)處理。山林權(quán)屬同樣是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。《民法》第七十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定，勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時(shí)第81條第三款、第四款也對(duì)森林等作為一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)加以規(guī)定，也適用合同法調(diào)整。所以，應(yīng)由民法來(lái)調(diào)整。根據(jù)民訴法規(guī)定，對(duì)爭(zhēng)議的處理可以適用調(diào)解原則，有利于訴爭(zhēng)的徹底解決，避免了循環(huán)訴訟。
二是建立政府終局裁決制度。由政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行確權(quán)，當(dāng)事人可以通過行政復(fù)議來(lái)進(jìn)行行政救濟(jì)，由政府對(duì)山林權(quán)屬進(jìn)行最終裁決，不需經(jīng)法院進(jìn)行合法性審查，這樣就避免了政府與法院對(duì)山林權(quán)屬爭(zhēng)議處理的效力上形成的對(duì)壘，也能減少人民法院的審判壓力。
三是建立當(dāng)事人訴訟制度。鑒于山林權(quán)屬糾紛本質(zhì)上是民事爭(zhēng)議，行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生是因?yàn)榻鉀Q民事爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)是以第三者身份進(jìn)行裁決，我國(guó)不妨借鑒日本的做法，通過建立當(dāng)事人訴訟制度來(lái)解決山林權(quán)屬糾紛。即建立政府對(duì)山林權(quán)屬糾紛作出確權(quán)的裁決，當(dāng)事人一方可以以法律關(guān)系的另一方當(dāng)事人作為被告提起行政訴訟，而裁決機(jī)關(guān)應(yīng)以訴訟參加人的資格參加訴訟。在這種訴訟中，法院有權(quán)撤銷該裁決或宣布該裁決無(wú)效。確立當(dāng)事人訴訟制度符合訴訟經(jīng)濟(jì)效益原則，既尊重當(dāng)事人的訴權(quán)，又有利于行政爭(zhēng)議的全面解決，同時(shí)也符合訴訟公正的原則，尤其對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說，不用擔(dān)心作被告和擔(dān)心敗訴而對(duì)訴訟施加壓力，增加法院審理的困難，使訴訟有失公正和公平。另外，也可以有效解決山林權(quán)屬爭(zhēng)議，避免了循環(huán)訴訟，有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。
四、小結(jié)
至此在確定山林權(quán)屬過程中如何使?fàn)幾h雙方合法權(quán)益得到保障的探討基本完成：確權(quán)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它所涉及到的民事、行政和司法的各個(gè)層面，涉及到各種復(fù)雜的關(guān)系，通過對(duì)從當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)處到山林權(quán)屬最終確定的過程進(jìn)行分析，尋找出保障當(dāng)事人合法權(quán)益的有效機(jī)制，建立適合的確權(quán)制度,以解決山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中存在的急亟解決的問題，以化解矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
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本文作者：吳威梁
所在單位：廣西岑溪市人民政府法制辦公室
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