山林權(quán)屬糾紛調(diào)處記錄

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江西省萬載縣山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作的幾點思考

萬載縣法制辦副主任彭根院

江西萬載縣擁有林地面積163萬畝，是江西省重點林業(yè)縣之一。201*年以來，隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，該縣農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛等問題呈現(xiàn)上升趨勢，成為影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素。如果山林權(quán)屬糾紛案件得不到及時、有效的調(diào)解處理，極易發(fā)生群體性械斗，造成較大的社會影響和經(jīng)濟損失，甚至會威脅到群眾生命財產(chǎn)安全，破壞和諧穩(wěn)定的社會局面。因此，加大對山林權(quán)屬糾紛的重視和調(diào)處力度，在當前形勢下顯得尤為必要。一、萬載縣山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀

201*年林改后，萬載縣林農(nóng)的林權(quán)意識明顯增強，山林權(quán)屬糾紛急劇增多。據(jù)萬載縣林業(yè)部門的初步統(tǒng)計，201*年林改以來，該縣共出現(xiàn)各類林權(quán)糾紛600余起，其中跨縣糾紛7起，跨省糾紛5起，糾紛主要集中在高村、仙源、茭湖、株潭、潭埠、黃茅等國營林場所在地和重點林區(qū)。截止到目前，仍有100多起林權(quán)糾紛未解決（大部分是國營林場與林農(nóng)、國營林場與村集體的林權(quán)糾紛），其中跨縣糾紛5起，跨省糾紛2起，涉及面積5000多畝，極大地影響了林區(qū)的穩(wěn)定。二、萬載縣山林權(quán)屬糾紛產(chǎn)生及難以化解的原因1、時間久遠，界線模糊。新中國建立后，我國的集體林權(quán)制度改革經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、“四固定”、“林業(yè)三定”和201*年以來的新林改等五個階段，萬載縣農(nóng)村山林土地也幾經(jīng)調(diào)整，有的糾紛屬于不同歷史情況造成的，前后經(jīng)歷了幾十年；有的隨著行政區(qū)劃幾經(jīng)變化；有的因洪災、自然風化、長期生產(chǎn)經(jīng)營、故意毀壞界標、蓄意侵占山林等，致使“四至”界標發(fā)生變化、界線模糊不清；有的因資料早已散失，見證人或知情人早已去世，缺乏相應(yīng)證據(jù)，爭議雙方各執(zhí)己見，事實難以查清。如嶺東鄉(xiāng)新華村丁XX在潭埠鎮(zhèn)池溪村的一塊插花山，因1982年簽訂協(xié)議的幾個見證人都已過世，爭議雙方各執(zhí)己見，至今仍未解決。2、工作粗糙，遺留問題多�，F(xiàn)在調(diào)處山林糾紛主要是以1981年－1983年林業(yè)“三定”時期頒發(fā)的林權(quán)證作為依據(jù)，而當時進行林業(yè)“三定”時，由于工作量大、涉及面廣，林業(yè)“三定”的發(fā)證工作主要是由當時的村組干部填寫，大部分山林未進行實地踏界；加上參加發(fā)證工作人員的素質(zhì)參差不齊、政策透明度低、大部分群眾對“三定”政策不了解，導致出現(xiàn)一山多證、有山無證、實際面積與林權(quán)證“四至”界定面積嚴重不符、毗鄰山場林權(quán)證“四至”范圍表達含糊不清或不準確等諸多問題。201*年林改確權(quán)時也是以林業(yè)“三定”時期的林權(quán)證為藍本，由于時間緊迫、任務(wù)繁重，很多歷史遺留問題仍然未得到有效糾正和妥善解決，有些矛盾糾紛反而被重新挑起，爭議的面積也從過去的幾畝上升到現(xiàn)在的百畝、千畝。如羅城鎮(zhèn)麻田村與錦源林場爭議狗形巖一案，因林業(yè)“三定”時期重復確證，爭議面積達1375畝。3、山林增值，寸土不讓。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，木材需求量不斷增加，木材價格不斷攀升，加上萬載縣花炮企業(yè)整頓提升需要征占大量的林地，山林土地不斷增值，村民為了獲得更大利益，逐步形成了“寸土必爭”的局面，甚至出現(xiàn)有的糾紛早已經(jīng)過“處理”或“判決”，村民仍要翻林業(yè)“三定”案、“四固定”案、土改案的現(xiàn)象；很多村民在201*年林改時，以流轉(zhuǎn)的集體林存在價格偏低、期限過長等問題為由，要求收回被承包的山林，而承包者則以管護經(jīng)營承包合同未到期為由不予歸還，從而與村集體產(chǎn)生利益糾紛。如仙源鄉(xiāng)仙源村與官元山林場爭議牛骨頭灣一案，本來界址很明確，但因該爭議地林木長勢良好、效益巨大，仙源村民多次要求將該山林劃歸該村所有。

4、主體群眾化，調(diào)處困難。過去的農(nóng)村山林糾紛雙方主體多為村民，往往通過說服教育的方式就能得到解決。而現(xiàn)在糾紛的主體大多涉及村委會、村民小組、征地擴改企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府相關(guān)部門，加上較多的農(nóng)民群眾一定程度上存在“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”和“法不責眾”的偏激思想，造成調(diào)處難度加大。有的糾紛調(diào)查人員剛剛接觸，村民隨之集體上訪，影響了社會安定，阻礙了糾紛的正常調(diào)處。如株潭鎮(zhèn)楊源村與后槎村爭議嶺下店子背林地權(quán)屬一案，因牽涉到兩個村的幾個村民小組和花炮廠，雙方村民群體到縣政府上訪幾次，株潭鎮(zhèn)和縣林業(yè)局幾次調(diào)處無果，至今仍未解決。

5、鄉(xiāng)村調(diào)處不力，矛盾上推。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部在調(diào)處山林糾紛過程中，存在畏難情緒，怕惹麻煩，怕得罪人，沒有充分發(fā)揮自己的調(diào)處優(yōu)勢、履行自己的職責，往往在試探性的進行調(diào)解不成后，馬上把困難推向縣林業(yè)部門或縣政府；有的干部雖然會主動介入，但因缺乏相應(yīng)的法律知識和調(diào)解專業(yè)知識，致使有些糾紛調(diào)處程序違法、認定事實錯誤，不但難以化解爭議，反而激化矛盾。三、化解萬載縣山林權(quán)屬爭議的對策

調(diào)處山林權(quán)屬爭議要以維護穩(wěn)定為第一責任，以“定紛止爭、案結(jié)事了”為主要目標，堅持法理與情理相結(jié)合、歷史與現(xiàn)實相結(jié)合、調(diào)處結(jié)果與群眾意愿基本一致的原則，按照“動之以情、曉之以理、喻之以法”的總體思路開展工作，力求把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，解決在當?shù)鼗鶎�。（一）夯實四項基礎(chǔ)，堅持“預防為主”的工作思路。一是要加大農(nóng)村普法依法治理力度。要充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，通過宣傳車、張?zhí)麡苏Z、懸掛橫幅、印發(fā)資料、開展知識競賽、舉辦展覽專欄、對典型案例進行曝光、開展“法律服務(wù)進村寨”活動、制定鄉(xiāng)規(guī)民約等多種形式，積極向村民宣傳《森林法》、《土地管理法》、《民法通則》、《國務(wù)院信訪條例》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等法規(guī)政策，提高廣大人民群眾的法律意識，使廣大人民群眾知法、守法。二是要堅持正確的輿論宣傳導向，大力弘揚鄰里之間和睦相處、團結(jié)互助的優(yōu)秀傳統(tǒng)美德，摒棄“寸土必爭，寸土不讓”的思想觀念。三是要加大對職能部門及鄉(xiāng)、村干部的培訓力度。組織學習《森林法》、《土地管理法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《人民調(diào)解法》等法律政策，努力提高領(lǐng)導干部的法律意識和依法行政能力，培養(yǎng)一批“知識型”、“業(yè)務(wù)型”的調(diào)解骨干，杜絕違法調(diào)處糾紛。四是要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘界工作為契機，對山林糾紛較多的村組、集體與個人、個人與個人之間的山林土地使用地界進行勘界，制作相關(guān)證書和圖紙，由雙方簽字認可，明晰“四至”，從源頭上杜絕糾紛的產(chǎn)生。

（二）健全四項機制，構(gòu)筑“大調(diào)解”的工作格局。要建立適應(yīng)新時期調(diào)處農(nóng)村山林土地糾紛所需的長效工作機制。一是要建立縣、鄉(xiāng)、村三級林權(quán)糾紛調(diào)處機構(gòu)，實行分級調(diào)處機制。要成立由公、檢、法、司、綜治、林業(yè)、信訪、法制、森林公安等部門和縣政府法律顧問組成的縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處委員會，由縣委、縣政府分管領(lǐng)導擔任主任，專門研究處理全縣有影響的重大復雜疑難山林權(quán)屬糾紛，做好山林法律政策的答疑釋惑，督促指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處糾紛。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立由黨政主要負責人為主任，司法所、綜治辦、林業(yè)辦、國土資源所參與的山林權(quán)屬糾紛調(diào)解委員會，具體負責本轄區(qū)內(nèi)的山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作。同時，要健全農(nóng)村基層治保、調(diào)解組織和“三防”協(xié)會，充分發(fā)揮村、組干部的一線調(diào)處職能和辦事公道、群眾信任、對山林歷史比較熟悉的老干部、老黨員、宗族長輩的作用，著力調(diào)解組與組、組與戶、戶與戶之間的山林糾紛。二是要建立領(lǐng)導包案機制�？h級領(lǐng)導對掛點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的山林糾紛調(diào)處負總責，對重大糾紛包案調(diào)處。涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的山林糾紛由掛點縣領(lǐng)導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責，林業(yè)部門協(xié)調(diào)配合；村與村之間的山林糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村領(lǐng)導負責；組與組、戶與戶之間的山林糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村干部負責，一級抓一級，層層抓落實，力求“村內(nèi)糾紛不出村，鄉(xiāng)內(nèi)糾紛不出鄉(xiāng)”。三是要建立行政復議委員會機制。行政復議是解決行政爭議的重要渠道，也是加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。要建立行政復議委員會機制，強化行政復議在化解行政爭議中的作用。人民群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)作出的林權(quán)處理意見不服申請行政復議的，行政復議機構(gòu)要簡化手續(xù)，即時受理，并堅持“調(diào)解優(yōu)先”原則，著力以調(diào)解方式解決爭議、化解矛盾；調(diào)解不成的，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，依法公正作出行政復議決定，不辦“人情案”、“關(guān)系案”、“權(quán)錢交易案”。四是要建立糾紛調(diào)處考核獎懲機制。對糾紛排查化解工作中敢于、善于化解矛盾糾紛，注重解決人民群眾關(guān)心的熱點難點問題的，要予以表彰；對因責任不落實、措施不得力導致矛盾糾紛突出，造成較大社會影響的，取消責任部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年評先資格；對在調(diào)處過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的工作人員，依法嚴肅追究相關(guān)責任。

（三）規(guī)范四項程序，提高打“殲滅戰(zhàn)”的工作成效。林權(quán)糾紛調(diào)處機構(gòu)在調(diào)處山林糾紛時，一是要嚴格執(zhí)行山林糾紛操作規(guī)程。從調(diào)處的申請、審查、立案受理、調(diào)查取證，到調(diào)解、處理、送達、立卷歸檔等各個環(huán)節(jié)，都要規(guī)范操作，確保程序到位。要認真深入實地踏看，查找歷史憑據(jù)和歷史見證人，聽取各方面的意見，摸清糾紛形成的原因，以相關(guān)法律政策為依據(jù)，努力做到雙方當事人滿意，不留后患。對爭議雙方證據(jù)不清、四址不詳?shù)�，在做好雙方思想工作的同時，維持原定界線不變，維持林地管理現(xiàn)狀不變，待條件成熟后再予以調(diào)處。二是要對“兩項重點”實行“集中會診”。即：針對重大山林糾紛（指涉及面廣，雙方爭議比較激烈，可能會引發(fā)重大群體事件的糾紛）和疑難復雜山林糾紛（指權(quán)屬糾紛比較復雜及經(jīng)行政司法程序一時難以確權(quán)或經(jīng)行政裁決、法院判決后當事人仍不服的山林糾紛），在調(diào)處未果后由所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出報告，經(jīng)縣林業(yè)部門報請分管縣領(lǐng)導和包鄉(xiāng)包案縣領(lǐng)導同意后，提交縣山林權(quán)屬爭議調(diào)處委員會進行專題研究和集中會診，從程序上、法律上、政策上把好關(guān)，形成處理意見書，最后報請縣政府作出行政裁決，既確保所作決定準確無誤，又使調(diào)處程序符合法律法規(guī)。三是要對山林流轉(zhuǎn)糾紛區(qū)別對待。要本著大穩(wěn)定小調(diào)整的原則，對1998年《村民委員會組織法》出臺前流轉(zhuǎn)的山林，只要通過會議，簽訂流轉(zhuǎn)合同，或雖未簽訂合同但承包人已投入經(jīng)營的，原則上予以維護；對《村民委員會組織法》出臺后到201*年《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》頒布實施前，凡通過村民代表會議或戶主會討論同意，并簽訂流轉(zhuǎn)合同的，要予以維護；對201*年11月1日以后流轉(zhuǎn)的山林，應(yīng)符合《江西省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》中“必須公告和簽訂轉(zhuǎn)讓合同”的有關(guān)規(guī)定。四是要對生效決定加大強制執(zhí)行力度。對人民政府、人民法院的生效“處理決定”或“判決”，爭議方不理解或拒不執(zhí)行的，由調(diào)委會再進行解釋說服；解釋說服仍無效的，按照法定程序向人民法院提出申請，組織力量栽樁定界，予以強制執(zhí)行，確保生效“處理決定”或“判決”履行到位。

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