住宅建設用地有很多值得關注的問題，下面小編就為大家?guī)�來了住宅建設用地使用權續(xù)期問題分析，感興趣的朋友可以看一看哦！

摘要：有關住宅建設用地使用權到期后續(xù)期問題的討論，不應該僅僅局限于民法領域或經(jīng)濟政策層面，而必須在憲法上予以回答。在憲法層面，憲法保護公民的基本人權、住宅權、財產(chǎn)權等合法權利，同時憲法確定了國家是保障公民實現(xiàn)以上權利的義務人，國民關系的重點是國家為人民服務，國家權力的享有和行使是為了更好的保障公民權利。基于上述考慮，住宅建設用地使用權到期后以規(guī)定無償續(xù)期為宜，但購房者需要按比例交納土地使用稅，以確保國家代為行使的土地所有權能真正得以落實，進而更好的保障全體公民享有的其他合法權利。

一、問題提出

住宅建設用地使用權到期后如何續(xù)期問題成為當下法學界與社會公眾關注的熱點問題，由于這一問題事關國計民生并且法律規(guī)定不明確，進而在續(xù)期方案上存在很大爭議。我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定居住用地的最高使用年限為70年，但未涉及續(xù)期方案的具體規(guī)定。《物權法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期”。依據(jù)這一規(guī)定住宅建設用地使用權到期后，在程序上無需公眾申請自動續(xù)期，針對這一點理論界已達成共識不存在爭議，但關于續(xù)期時是否需要交納相關費用這一問題尚不明確。［1］原本在《物權法》四審稿、五審稿中明確規(guī)定，“建設用地使用權續(xù)期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費，續(xù)期的期限、土地使用費支付的標準和方法，由國務院規(guī)定”。但是送審稿公布后引起廣大人民群眾的恐慌和不滿，人們擔心在有生之年因為土地使用權到期而無處可居。鑒于問題的嚴重性立法者認為在沒有萬全之策時以不作規(guī)定為宜，故取消送審稿中關于繳納土地使用費的規(guī)定，并把該問題留待未來有智慧的后人解決。但使立法者始料未及的是溫州20年國有建設用地使用權到期事件提前暴露了續(xù)期問題，“溫州事件”也引發(fā)了法學界針對續(xù)期方案的爭論。針對住宅建設用地使用權到期后如何續(xù)期這一問題，法學界特別是民法學界的學者大都提出了自己的觀點，其中比較有代表性的是以下三種：觀點①到期后無條件自動續(xù)期，既不需要繳費也不需要納稅；觀點②到期后自動續(xù)期，但是需要交納土地使用費；［2］觀點③到期后自動無償續(xù)期，但是需要征收土地使用稅。［3］筆者認為住宅建設用地使用權續(xù)期問題不僅僅是一個民法、物權法問題，也是一個重要的憲法學議題，需要運用憲法相關知識與規(guī)定進行論述。故下文將從憲法角度論證上述觀點的合理與不合理之處。

二、住宅建設用地使用權續(xù)期的憲法性解讀

《憲法》是我國的根本大法，從憲法角度解析住宅建設用地使用權續(xù)期問題更為深刻透徹，憲法的最高效力性也決定了憲法層面的論證更有說服力。從憲法角度論述續(xù)期問題，要從憲法的核心精神與重點內(nèi)容方面入手，通過層層論證找到合理的續(xù)期方案。

（一）憲法致力于保護公民權利

近代以來或者說二戰(zhàn)以來，憲法之所以取得根本大法的地位，不僅僅源于其嚴格且復雜的制定與修改程序，更多的是憲法在其實質(zhì)內(nèi)容上能夠?qū)⑷祟惿鐣�普遍追求的基本人權�?nèi)化為自身的根本價值追求，并提供最為全面且最強有力的支持和保護，從而擔當起保護公民基本人權，保護社會健康發(fā)展的重任。［4］正如列寧同志所說“憲法是一張寫著人民權利的紙”，我國現(xiàn)行的1982年《憲法》致力于保護公民權利，此處的公民權利不僅僅包括關涉人民生存和發(fā)展的基本人權，更是涵蓋了公民依法享有的財產(chǎn)權。“國家尊重和保障人權”是1982年《憲法》的核心精神，該內(nèi)容在《憲法》文本第33條第3款中確定下來。人權是公民生存發(fā)展所必不可少的權利，因此保障公民生存所必需的住宅權也是憲法保障人權的體現(xiàn)。通過對《憲法》第39條第1款“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”這一條文的解讀也可以得出相同的結(jié)論。住宅權是公民享有的基本權利、憲法權利，國家應當予以保障。而住宅權的基礎是住宅建設用地使用權，沒有住宅建設用地使用權公民的住宅權無所依附，住宅權就無從談起更無法保障，因此賦予公民住宅建設用地使用權是保障公民依憲法享有的住宅權的關鍵，也是憲法保障人權的要求。住宅建設用地使用權是涉及公民生存權的問題，從這個角度觀察國家或者說政府應該積極的制定良好的政策，保障公民享有長久而穩(wěn)定的住宅建設用地使用權，在續(xù)期時不應該再次向人民收取土地使用費。此外，土地權利在內(nèi)的財產(chǎn)權是我國憲法承認和保護的基本權利。我國《憲法》第13條第3款明文規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。財產(chǎn)權是指財產(chǎn)上的私權，主要是所有財產(chǎn)價值的權利，包括具有財產(chǎn)權性質(zhì)的公物使用權，如集體所有土地的使用權，也包括物權，還包括私法上的權利。住宅建設用地使用權是設立于國家土地所有權之上的用益物權，因此，住宅及其土地使用權都是公民的合法財產(chǎn)，必須予以保護。此外，我們必須注意到的一點是，在以前城市私有房屋業(yè)主是享有土地所有權的，盡管當時城市居民大多是租住公房沒有私有房屋，但是擁有私有房屋的城市居民是享有土地所有權的，作為土地所有權人，他們負有依法納稅的義務。在當時特殊的歷史背景下，1982《憲法》實施時將土地所有權無償收為國有，這無疑是順應了我國國情和發(fā)展的需要，是值得肯定的決策。對于城市居民個人來說，在實質(zhì)上沒有影響他們實際使用土地的功能，但考慮到國家未給與任何補償將城市居民享有的土地所有權變成了土地使用權，在權利的性質(zhì)上發(fā)生了質(zhì)的變化，國家在新的歷史時期又堅持保障人民住房，堅持“房子是用來住的而不是用來炒的”觀念，國家在新的時期必然會讓利于民。而且改革開放以來，城市居民購買住宅建設用地使用權是支付了高額的土地出讓金的。鑒于如此種種，國家也應該主動保障住宅建設用地使用權的永久性和穩(wěn)定性，作為對歷史上無償征收公民財產(chǎn)的補償。［4］同時對于人們通過購買取得的住宅建設用地使用權不重復征收土地使用費這也是保障公民私有財產(chǎn)不受侵犯的要求�；�于以上理論分析我們重新審視上述三種觀點，觀點②住宅建設用地使用權到期后自動續(xù)期，但需要繳納土地使用費并不符合我國《憲法》保障公民人權與住宅權的基本精神。同時也違背我國《憲法》有關保護私人合法財產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定，因為人民在買房之初已經(jīng)支付了高昂的房款，其中就包含土地出讓金，這種重復繳費行為不僅是對人民依法享有的住宅權的侵害，更是對公民財產(chǎn)權的直接侵害。事實上也證明人民對征收土地使用費的做法非常排斥，容易引起整個社會的不滿和動蕩，不利于實現(xiàn)人民安居樂業(yè)以及國家的長治久安。同時也違背《憲法》保障社會健康發(fā)展的要求，因此觀點②的主張應首先被排除。為滿足公民生存和居住的需要，保護公民的財產(chǎn)權，觀點①及觀點③無償續(xù)期的做法似乎更有說服力，至于無償續(xù)期是要征收一定比例的土地使用稅還是完全無條件的自動續(xù)期仍然需要進一步討論。

（二）保障民權是憲法確定的國民關系的重點

縱觀各國的《憲法》文本，公民享有《憲法》規(guī)定的一系列基本權利，而國家是保障基本權利實現(xiàn)的義務人。當然，公民也應該履行基本義務，服從國家的管理。鑒于國家和公民之間這種管理與被管理、服務與被服務或保障與被保障的關系，我們有必要厘清國民關系的重點。一直以來我國《憲法》形成的理念都是國家或政府權力的享有是為了更好的保障公民的權利，公民權利構(gòu)成對國家公權力的制約和監(jiān)督。由此觀之，國家權力的行使或者說國家對公民的管理根本目的是確保全體社會公民權利更好的實現(xiàn)，故應該把保障與被保障的關系作為國民關系的核心。在保障公民依法享有的住宅建設用地使用權的問題上更是如此，住宅權是公民衣食住行的基本需要，關涉公民基本生存問題，國家作為義務人應該予以重點保障。不可過度強調(diào)房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長的作用，更不應該以住宅建設用地使用權一次又一次的換取利益。目前我國城市居民解決居住問題的主要方式是購買商品房，房價之高令多數(shù)普通工薪階層無法承受，他們可能需要背負幾十年的房貸才能擁有一套屬于自己的房產(chǎn)。若是在這樣的情況下續(xù)期時還要征收土地使用費的話，極易引發(fā)不可調(diào)和的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，在住房問題上，國家應該本著“國不與民爭利，國不與民爭地”的原則，保障城市居民的住宅權。此外，依據(jù)我國《憲法》住宅建設用地作為國有建設用地的一種，其所有權由國家享有。對此，我國現(xiàn)行《憲法》第10條第1、2款也明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，因此關于住宅建設用地的所有權問題不存在爭議應該由國家享有。對此，有一部分學者提出在國家享有所有權的土地上設立的使用權若在到期后無償續(xù)期，則構(gòu)成了對國家土地所有權的侵害，同時也使國家土地所有權的規(guī)定落空，此觀點主張的正確性建立在完全無條件無償續(xù)期的基礎上。然而事實上并非如此，我國《憲法》第9條規(guī)定“國家所有，即全民所有”。綜合以上兩個《憲法》條文可知，國家是享有住宅建設用地所有權的，但是這個所有權是國家或政府代全民享有的，最終土地所有權還是歸屬于全國人民的。［5］換句話說，國家是代理全體公民管理土地，全民共享才是最根本的，國家所有服務于全民所有，國家是為全體公民服務的。鑒于此，將土地利益歸還給人民，進行無償續(xù)期并無不妥之處。只是國家代全民享有的所有權也應得到承認和保障，不然會對全體公民的權利造成侵害，畢竟城市居民不能等同于全體公民。而且城市居民中存在很大一部分人沒有房產(chǎn)，特別是在我國的一線城市購房困難的現(xiàn)狀下，沒有房產(chǎn)的居民數(shù)不勝數(shù)。在這樣的背景下若是僅僅主張無任何條件的無償續(xù)期，就會形成城市居民中已有房產(chǎn)者一次性付款永久性擁有房產(chǎn)的局面，對于城市居民中的無房者也是不公平的，更易激化原本已經(jīng)尖銳的購房矛盾。［6］因此，無償續(xù)期到70年后，開始征收土地使用稅是化解購房矛盾的一種方式，也是對城市中無房者的一種補償，因為這些稅收可以用于補貼那些居住權得不到保障的居民。綜合上述分析，我們再來回顧觀點①和觀點③的主張。觀點①強調(diào)住宅建設用地使用權到期后無條件的進行無償續(xù)期，這種觀點似乎符合國家作為義務人應依法保障公民享有的基本住宅權的憲法理念，但是進行深入分析不難發(fā)現(xiàn)這種做法將會構(gòu)成對全民共享土地所有權的侵害，不利于保障公民享有的其他合法權利，不利于實現(xiàn)國家代行的土地所有權，易造成國有資產(chǎn)的流失。因此，筆者認為觀點③是目前最為穩(wěn)妥的解決辦法，到期后在無償續(xù)期的同時繳納一定比例的土地使用稅，既保障了公民的住宅權，又兼顧到國家土地所有權，實現(xiàn)兩者的平衡。

三、無償續(xù)期制度下爭議解決

正如前文所敘述的，無償續(xù)期制度指在住宅建設用地使用權滿70年后自動無償續(xù)期，但需要繳納一定土地使用稅的制度。至于如何征收土地使用稅土地管理部門以及稅務部門會有科學合理的設計，本文不再贅述。但如何具體的構(gòu)建無償續(xù)期制度，解決續(xù)期過程中其他需要厘清的問題值得我們深思。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，住宅建設用地使用權的最高年限為70年，但是實踐中出現(xiàn)一部分房產(chǎn)其土地使用權年限為20年、40年不等的情況，但這也是符合我國法律規(guī)定的，畢竟沒有超過法律規(guī)定的最高年限。那么土地使用年限不足70年的住宅建設用地如何續(xù)期呢？以溫州20年國有建設用地使用權為例，筆者認為到期后應該有償續(xù)期到70年，然后才可以無償續(xù)期。因為若是20年到期后就進行無償續(xù)期的話對于購買了70年住宅建設用地使用權的人來說是不公平的，他們多支付了50年的土地出讓金，這不符合《憲法》第33條規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則。［7］再者，做出這樣的規(guī)定會導致后來的購房者紛紛購買土地使用年限短、土地出讓金低的房屋，反正到期后一樣的無償續(xù)期，這時會使我國70年土地使用權最高年限的法律規(guī)定落空，對我國現(xiàn)行法律提出嚴峻的挑戰(zhàn)。因此對于無償續(xù)期中的期限應作滿住宅建設用地的最高年限70年后才可無償續(xù)期的理解。因此，溫州20年住宅建設用地使用權期間屆滿后，首先程序上要自動續(xù)期到70年，不需申請這是《物權法》明確規(guī)定的自動續(xù)期的要求，但是要補交50年的土地出讓金�；�于公平合理的原則補交的50年的出讓金應該以20年前購房時為準，而且應該補交晚交20年土地出讓金的同期銀行貸款利息，以維護國家土地所有權的收益。無償續(xù)期引發(fā)的第二個爭議性問題是無期間的用益物權會不會與國家土地所有權的行使發(fā)生沖突？因為住宅建設用地使用權屬于用益物權。從現(xiàn)行法律的規(guī)定上看，有期間限制不得超過70年，但是從“自動續(xù)期”的規(guī)定上來看，又可以推斷出該用益物權是無期間限制的，屬于永久性用益物權。作為設立在國家土地所有權之上的他物權，沒有期限限制會不會存在使土地淪為私有之嫌呢？筆者認為不會，正如前面所分析的，國有土地所有權實際上是全民所有權，設立一個永久的土地使用權實質(zhì)上是把土地權益歸還人民，當然與此同時全民的土地權益也應該得到保障。對全民所有權的保障具體體現(xiàn)在四個方面：一是城市居民通過有償購買取得70年住宅建設用地使用權（在購買房屋時已包含土地出讓金的價格），只不過是一次性購買永久性使用。二是期限屆滿后雖然不用重新繳納高額的土地出讓金，但是仍然需要交土地使用稅，這也是對全民所有權的確認。三是國家有權監(jiān)管管理住宅建設用地使用權人使用土地的行為。我國《憲法》第10條規(guī)定“關于一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，由此可知若業(yè)主超出合理使用土地的權限范圍，比如改變土地的住宅建設用地的性質(zhì)，將土地挪作他用，則國家作為管理人有權予以制止并責令其改正。四是國家對住宅建設用地使用權具有最終的支配權。依據(jù)我國《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，由此保留了國家收回土地的權力，進而再次保障了國有土地所有權的行使。當然此項權力的行使是有前提條件的，那就是必須出于公共利益的需要。即便是有充分的理由國家也不得任意無償?shù)恼魇展�民的土地使用權，而是給予公民充分的補償，并另外安排住宅用地解決公民的居住問題和生存問題。［8］綜合上述分析，永久性的用益物權并不會與國家所有權形成沖突，并且可以實現(xiàn)國家既要保障公民住宅權和生存權，又要代為行使土地所有權的職能。

四、結(jié)語

住宅建設用地使用權是公民享有《憲法》規(guī)定的住宅權的基礎，也是城市居民安居樂業(yè)的前提，在公法上國家有義務保障該權利的實現(xiàn)。住宅建設用地使用權到期后無償續(xù)期，但征收土地使用稅的做法是平衡國家保障公民住宅權與國家行使土地所有權兩者關系的優(yōu)選方式，符合長遠利益。并且在近期公布的《中共中央國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》中涉及住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，文件確定要推定形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定的預期，由此可知我們無償續(xù)期的安排，保障居民享有的住宅建設用地使用權的長久性和穩(wěn)定性是契合文件精神的。進而進一步證明此種續(xù)期安排符合國家要求，順應未來的發(fā)展趨勢。

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