推進機關事務立法調(diào)研報告

　　近年來，中央國家機關和各省區(qū)市機關事務管理部門積極推進機關后勤改革，取得了較為明顯的成效：國有資產(chǎn)管理工作和一些省區(qū)市機關事務部門的職能得到加強;房地產(chǎn)管理體制實現(xiàn)新突破;住房制度改革取得重大進展;機關與后勤服務單位之間新的經(jīng)濟關系基本確立;服務保障工作明顯改進;政府機構能源資源節(jié)約工作初見成效。

　　但隨著改革的不斷深入，各種深層次的矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，嚴重制約了機關后勤的改革和發(fā)展。在諸多矛盾和問題中，機關事務管理部門機構、職能、編制、工作程序的不確定性和隨意性，資源占有的分散性、不均衡性和政策標準的不統(tǒng)一性等，在很大程度上影響了機關事務部門干部職工的穩(wěn)定和管理效能的提高。上述矛盾和問題，都與機關事務部門法制建設相對滯后有關。因此，按照建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府的要求，當前迫切需要出臺一部《機關事務條例》來規(guī)范機關事務管理、保障、服務行為。

　　下面，以地方省一級政府機關事務部門為例，對機關事務立法所面臨的主要問題、原因以及從法律層面需要解決哪些問題談談自己的看法，不一定全面，算是拋磚引玉，以期引起同行們的關注和更深一步的研究。

　　一、機關事務立法面臨的主要問題

　　(一)設與不設機關事務管理局不統(tǒng)一

　　全國31個省、區(qū)、市，25個省區(qū)市設立了機關事務管理局。其中政府直屬正廳級16個(天津、河北、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、新疆、陜西)，辦公廳管理的二級局9個(山西、內(nèi)蒙、遼寧、福建、江西、廣西、海南、云南、寧夏);由省政府副秘書長或辦公廳副主任分管，下設一個或幾個處室管理機關事務工作及后勤服務的6個(北京、廣東、貴州、西藏、甘肅、青海)。

　　(二)機構稱謂不統(tǒng)一

　　從設立機關事務管理局的省份來說，有的叫省級機關事務管理局，有的叫省直機關事務管理局，有的叫省直屬機關事務管理局，有的叫省政府機關事務管理局。未設機關事務管理局的有的叫行政處，有的叫機關服務中心，有的叫機關事務管理委員會。

　　(三)機構性質(zhì)不統(tǒng)一

　　有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。

　　(四)管理模式及職能多少不統(tǒng)一

　　大體有三種模式

　　一是集中管理模式。即由政府設置機關事務管理局，對黨委、人大、政府、政協(xié)機關事務工作實行集中統(tǒng)一管理。如吉林省及重慶市等。

　　二是集中統(tǒng)一與分散管理相結合的模式。既由省政府機關事務管理部門統(tǒng)一管理若干項業(yè)務工作，同時，黨委、人大、政協(xié)也分別設置機關事務管理或服務工作機構，承擔本系統(tǒng)的服務保障任務。如湖北省和云南省等。

　　三是系統(tǒng)歸口，分散管理模式。即黨委、人大、政府、政協(xié)分別設立機關事務管理機構，負責本系統(tǒng)的機關事務管理工作。如廣東省及貴州省等。

　　從職能上說，有的省市機關事務管理部門的職能較全。主要是負責擬定省(市、區(qū))機關事務工作的規(guī)章制度，全省(市、區(qū))機關后勤體制改革的政策辦法，對省(市、區(qū))機關單位的國有資產(chǎn)，辦公用房、住房公積金、公務用車、四大班子的重要會議、社會事務等進行管理，負責省(市)區(qū)機關住房制度改革和機關后勤干部的崗位培訓和工人的技術培訓等項工作。此外，吉林省、安徽省和重慶市還設立了接待辦，統(tǒng)一管理四大班子副省級以上領導同志的接待工作，天津、河北、山西、福建、山東、河南、重慶、吉林等省市機關事務管理局還承擔了省市機關的政府采購工作;四川、重慶等省市機關事務管理局承擔了外省(市)及本省(市)駐省(市)會城市辦事處的管理協(xié)調(diào)工作，河北省、山東省機關事務管理局還負責省直機關人民防空工作等。

　　而有的省的職能就比較弱，主要為本省政府機關正常辦公提供各項勞務和技術服務，負責省政府機關大院管理和老干部生活服務等。在管理體系上，省與省之間差異性也很大。有八個省(市)是政府副秘書長兼任機關事務管理部門主要負責人(吉林、河北、陜西、重慶、江蘇、浙江、福建、北京，其中河北省機關事務管理局局長還兼任省委副秘書長)，而有的省很有限的一點職能還由四、五個政府副秘書長分管。

　　機關事務管理部門職能上的主要問題是，配置不到位，調(diào)整、增減存在一定的隨意性和主觀性，人為因素較多，缺乏科學論證和法律依據(jù)。

　　(五)政策標準不統(tǒng)一

　　由于管理系統(tǒng)不一致，所出臺的資產(chǎn)配置、經(jīng)費使用、能源消耗、領導人服務等相關的制度標準不統(tǒng)一，執(zhí)行中又存在較大的隨意性，同時缺乏監(jiān)督制約手段，導致部門和職工間資源占有、使用苦樂不均，相互攀比，浪費嚴重，運行成本較高。

　　二、問題存在原因的分析

　　造成上述問題的原因是多方面的。我認為主要有以下幾點：

　　(一)體制上的原因

　　(1)計劃經(jīng)濟體制對機關后勤的影響。

　　我國現(xiàn)行的機關后勤體制是從戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟年代轉(zhuǎn)換過來的。計劃經(jīng)濟一度作為“社會主義的經(jīng)濟特征”影響我國經(jīng)濟社會至少三、四十年。這種體制的特點是經(jīng)濟成分單一，高度集中，忽視了市場作用和經(jīng)濟杠桿的作用。條塊分割，企業(yè)生產(chǎn)甚至人民生活的各個方面都由計劃定，國家包。依附在這種體制之上，機關后勤是“經(jīng)費財政撥，物資計劃調(diào)，一切國家包，全憑等靠要”，逐漸形成了封閉式的、門類齊全的“小而全”后勤，機關后勤只強調(diào)為保障政治任務的完成搞好服務，沒有經(jīng)濟核算的意識，吃、住、行、用、醫(yī)等一切生活服務，幾乎都被看作某種待遇和福利。在管理方式上，主要采用行政手段，偏重長官意志，缺乏經(jīng)濟手段與法律手段。

　　(2)“塊塊體制”對機關后勤的影響。

　　建國以來，機關事務工作一直實行的是“塊塊”體制，即機關事務管理局只負責本級政府的機關事務管理、保障、服務工作，這個系統(tǒng)沒有行政上的上下隸屬關系。國務院機關事務管理局沒有被國家賦予管理或指導地方機關事務工作的職能。因此，在上世紀九十年代之前，各省區(qū)市機關事務管理局與國管局和地縣機關事務管理局聯(lián)系甚少，相互間極少往來，都是靠自己摸索著干。只是通過改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，從事機關事務工作的有識之士，從機關事務改革與發(fā)展的實踐中，逐步領悟到國家、省、地、縣四級機關事務工作部門盡管隸屬關系不同，行政級別不同，管轄服務范圍不同，但業(yè)務工作有共性，需要加強聯(lián)系與交流，共同推動機關事務工作的改革與發(fā)展，由此，各地紛紛成立了機關事務工作協(xié)會。協(xié)會的主要作用在于結束機關事務部門(我們通常叫“后勤系統(tǒng)”)上下左右之間的封閉狀態(tài)，加強同行間的聯(lián)系，交流機關事務工作經(jīng)驗和改革進展情況，探討機關事務工作發(fā)展所面臨的理論與實踐問題。做到信息資源共享，形成合力，配合行政主管部門的中心工作，深化機關后勤改革，不斷提高機關事務管理、保障、服務水平

　　(二)領導重視與否的原因

　　在中國，從文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行政治體制來說，一項工作能否引起重視并順暢推動，領導重視與否是一個很重要的因素，所以出現(xiàn)了共和國總理親自為進城務工農(nóng)民工討工錢的現(xiàn)象。各部門總結工作經(jīng)驗時，“領導重視”常常被列為第一條。從不少省一級機關事務部門來看，設與不設管理局，是一級局還是二級局以及職能的多少與領導的重視程度密切相關。這一點在市場經(jīng)濟、行政管理體制尚不十分完善，機關事務法制建設尚不完備的狀態(tài)下尤其明顯。領導重視與否關鍵看兩個人：一個是省長或分管的副省長能否將機關事務工作擺在一個重要位置，至少掛的上號;二是機關事務管理局“一把手”的協(xié)調(diào)能力強弱。這種能力主要體現(xiàn)在爭取省領導對機關事務管理局的工作給予最大限度的支持和與財政、編制等部門保持良好的工作關系方面。

　　例如，有的省過去未設機關事務管理局，此項業(yè)務歸政府辦公廳管。新局長上任后，目睹職能分散、資源分散等帶來的管理效率低下、管理成本增加的情況，在充分調(diào)查論證的基礎上，向分管省領導及主要省領導匯報，取得領導的支持，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則成立了機關事務管理局，以后又經(jīng)過機構與資源的整合解決了統(tǒng)管黨委、人大、政府、政協(xié)四大班子機關事務工作以及智力資源和物質(zhì)資源的優(yōu)勢互補的問題。大大提高了管理效率，降低了行政成本，也解決了資源配置上的苦樂不均的問題。

　　而有的省的機關事務部門的主要負責人則對本應有的職能也未積極去爭取。因此，全局職能長期不全甚至萎縮，影響了干部的成長和積極性的發(fā)揮。新領導上任后，與相關部門作了大量協(xié)調(diào)工作，初步挽回一些應有的職能，但因分管領導更迭頻繁，“一個將軍一個令”。所以，兩三年過去了，職能不全問題仍未解決。

　　(三)認識上的原因

　　主要是，對社會主義市場經(jīng)濟條件下機關事務工作的性質(zhì)、地位、作用還缺乏應有認識，對依法管理機關事務工作還缺乏自覺性。

　　(四)部門利益被強化而導致的職能界定不夠科學規(guī)范

　　例如，在國有資產(chǎn)管理、政府采購、基建投資等職能的配置上省級機關事務部門間存在交叉重疊、多頭管理、政出多門等弊端。有些宏觀管理部門在市場經(jīng)濟條件下未能集中精力抓好公共服務政策的制定、實施和監(jiān)督，越位、錯位地去管理微觀領域的事情，既當裁判員，又當運動員，嚴重影響了正常工作的開展。

　　(五)個別機關事務管理部門對已有職能履行不到位

　　如果已有職能履行不好，就會影響增加新的職能，甚至已有的職能還會得而復失。因此，要優(yōu)化干部結構，提高職工素質(zhì)，在干部職工中樹立“有為才有位”的意識。

　　三、機關事務立法的可行性與必要性目前，機關事務立法的環(huán)境和主客觀條件已經(jīng)成熟。

　　一是隨著政府轉(zhuǎn)變職能，完善社會主義市場經(jīng)濟體制和我國加入世貿(mào)組織之后的各項承諾，對機關事務立法已成為一種客觀需要與歷史必然。

　　二是改革開放以來，從中央政府到地方各級機關事務管理部門在機關后勤改革實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，并在管理、保障、服務等方面形成了一套比較完備的規(guī)章制度，為立法工作創(chuàng)造了一個較好的前提條件。

　　三是自上世紀九十年代初開始，許多省區(qū)市機關事務部門紛紛成立協(xié)會，加強了地區(qū)同行間的橫向與縱向聯(lián)系。1995年2月全國機關事務工作協(xié)會的成立，則標志著這種行業(yè)性的聯(lián)系已擴展到全國。通過全國機關事務工作系統(tǒng)的同行們在實踐基礎上的理論研討，大家對機關后勤改革的方向、目標、原則等形成了共識。從我局機關事務立法小組去年下半年到一些地市機關事務部門進行調(diào)研的情況看，大家對加快機關事務立法形成了共鳴。

　　四是符合依法行政的要求。市場經(jīng)濟，說到底，是法制經(jīng)濟。據(jù)了解，目前各行各業(yè)都有自己的法律或法規(guī)。

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