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的探討關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律

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的探討關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律

關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討

關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討作者

湖南省中方縣人民法院唐光禮李元洪一、山林權(quán)屬糾紛的起因

1982年在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,就產(chǎn)生了責(zé)任山(承包山)和自留山,除集體外,個人也擁有了對山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。在對山權(quán)權(quán)屬進(jìn)行劃分時,按照“林業(yè)三定”原則及相關(guān)政策,由政府給重新分配的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了登記造冊,并頒發(fā)了相應(yīng)的的自留山使用證或承包合同書。但由于當(dāng)時時間短、任務(wù)重、條件艱苦,加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹,難免出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清,甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象。若干年后,林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和收益時,許多矛盾便暴發(fā)了出來,從而形成了山林權(quán)屬糾紛。事實(shí)上,這類糾紛是因他人的侵權(quán)而導(dǎo)致,而非行政管理而引起。二、人民法院對審理山林權(quán)屬糾紛適用法律的演變

1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實(shí)施以后,重新規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑,特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發(fā)生了重大變革。主要表現(xiàn)在:㈠立案程序上的變化

《行政訴訟法》頒布之前,山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關(guān)規(guī)定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規(guī)定:當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒布以后,根據(jù)該法第三十條規(guī)定,人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時,必須審查:

1.人民政府是否依照《森林法》第十四條(修改后《森林法》第十七條)第一、二款的規(guī)定對爭議進(jìn)行了處理,并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。

2.當(dāng)事人不服人民政府的處理決定,是否申請了行政復(fù)議!缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定:對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。(注意在這里當(dāng)事人有選擇的權(quán)利,既可以申請復(fù)議,也可以直接向人民法院起訴)。在1999年10月1日《行政復(fù)議法》頒布施行后,依照該法第三十條之規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟!备鶕(jù)此條規(guī)定,當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服,必須先申請復(fù)議,把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。(注意這里當(dāng)事人無選擇余地)3.當(dāng)事人是否作為行政訴訟提起。

在行政訴訟法實(shí)施之前,人們習(xí)慣于將山林權(quán)屬糾紛作為民事侵權(quán)糾紛來起訴,人民法院以確認(rèn)之訴來審理。行政訴訟法實(shí)施以后,根據(jù)最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規(guī)定:公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服,依法向人民法院起訴的,人民法院應(yīng)作為行政案件受理。據(jù)此,人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時,才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。

4.是否以人民政府作為被告(包括復(fù)議機(jī)關(guān))。因?yàn)閷ι搅謾?quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為,根據(jù)行政訴訟法和“意見”第七條規(guī)定,作為被告的不再是與當(dāng)事人有爭議的相對方,而是以政府為被告,按行政訴訟提起。

5.是否超過起訴期限。(關(guān)于起訴期限在第三大點(diǎn)作為法律適用問題進(jìn)行闡述)。㈡審理內(nèi)容上的變化

按照民事案件審理時,主要審查雙方當(dāng)事人對權(quán)利主張所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),而沒有涉及到政府的行政行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時,除了審查原告和第三人所提供的證據(jù)外,主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據(jù)的法律、法規(guī)和政策規(guī)范性文件,著重在程序上是否合法、事實(shí)上是否清楚、適用法律是否恰當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行審查。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任。

㈢審理結(jié)果上的變化

按照民事案件審理時,人民法院可以組織當(dāng)事人如原告、被告以及第三人根據(jù)民法原則進(jìn)行調(diào)解,如調(diào)解成功,自然達(dá)到息事寧人休爭的目的,皆大歡喜;既使調(diào)解不成,法院還可以根據(jù)民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱民法)有關(guān)規(guī)定,在尊重歷史、遵循事實(shí)和根據(jù)現(xiàn)實(shí),對爭議山林(指林木、土地)的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出確認(rèn)判決,直接確權(quán)給當(dāng)事人一方或雙方。

按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時,按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定,只能作出如下兩種判決中的其中一種:

1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。

2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或?yàn)E用職權(quán)之一情形的,判決撤銷或部分撤銷,并可判決被告重新作出具體行政行為。

除此之外,法院沒有其他可行辦法,更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定,從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán),但由于不能對錯誤的具體行政行為進(jìn)行糾正,即不能作出實(shí)體判決,而僅僅只起到一種監(jiān)督作用,對當(dāng)事人的訴爭沒有終結(jié),勢必在撤銷政府的處理決定后,同時也把當(dāng)事人再推給政府,一定程度上講也會給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。

三、目前審理山林權(quán)屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題

《行政訴訟法》的頒布,是我國司法制度的一大進(jìn)步,標(biāo)志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)、改進(jìn)和提高行政效能、擺正行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的位置具有十分重要的意義,使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動人民,真正體會到民主自由的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需要實(shí)踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實(shí)踐表明,筆者覺得適用行政訴訟法調(diào)整山林權(quán)屬糾紛,在很多方面暴露了她的不成熟性,具體表現(xiàn)在:1.在立案受理環(huán)節(jié)上,諸法之間相互矛盾。

第一,關(guān)于行政復(fù)議必經(jīng)程序(前置條件)問題。

不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后(1998年)的《森林法》第十七條,同在第三款這么規(guī)定:當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴。沒有規(guī)定以行政復(fù)議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定:“對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。根據(jù)此條,當(dāng)事人還可以有選擇,既可以先申請行政復(fù)議,只是對復(fù)議不服時再起訴,也可以不經(jīng)過復(fù)議,直接起訴。雖然該條同時還規(guī)定:法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服,再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規(guī)規(guī)定。而《行政復(fù)議法》是1999年10月1日才開始施行,那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時間當(dāng)事人該怎么辦,法院如何操作?既使當(dāng)時有《行政復(fù)議條例》,該條例也未作出相應(yīng)規(guī)定。

當(dāng)《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以后,該法第六條第(四)項(xiàng)規(guī)定了“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的,公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議。”(注意是可以申請復(fù)議)。而該法第三十條同時又規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)此條,如當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議,對行政復(fù)議不服,才能向人民提起行政訴訟。對同一內(nèi)容作出不同限制,由此看來,不同時期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規(guī)定都不一致,使得對山林權(quán)屬糾紛案件的立案標(biāo)準(zhǔn)難以適從。第二,對當(dāng)事人提起訴訟的期限規(guī)定不一致。

《森林法》規(guī)定當(dāng)事人提起訴訟的期限是一個月!缎姓V訟法》第三十八條第二款規(guī)定:申請人不服復(fù)議決定的,可以在復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。第三十九條規(guī)定:公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。而在《行政復(fù)議法》施行之前(未規(guī)定行政復(fù)議行為是提起山林權(quán)屬糾紛行政訴訟的前置條件),如果當(dāng)事人直接向法院起訴,若適用《行政訴訟法》

第三十九條的規(guī)定,這顯然與森林法的規(guī)定相矛盾。

2.在審判結(jié)果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實(shí)體上作裁判,不利于糾紛的終裁解決,容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟。

人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時,其結(jié)果不外乎兩種:要么維持政府的處理決定,要么撤銷或部分撤銷,充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案,一旦上訴,二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理(判決),既不能調(diào)解,也不能作實(shí)體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決,發(fā)回重審,則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定,限其重新作出處理決定,當(dāng)事人對決定又不服,再次進(jìn)入訴訟程序,如此往復(fù),訴訟在循環(huán),糾紛在延續(xù),除非行政相對人息訴,否則,永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟,這是法院只能作出程序裁判所導(dǎo)致的必然后果。有這樣一個典型案例:1998年中方縣新建鄉(xiāng)黃金村(以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉(xiāng)樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉(xiāng)交界處豬形發(fā)生山林權(quán)屬爭議,中方縣人民政府山林糾紛調(diào)處辦公室以中山林決字【1998】第04號處理決定,將爭議山場林木、林地所有權(quán)確權(quán)給蔣家鄉(xiāng)6、9組所有,黃金村不服,起訴到法院,法院以被告程序違法撤銷04號處理決定,并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定。縣政府接到判決后,作出中政決字【1999】第07號處理決定,將爭議山場依然確權(quán)給6、9組。黃金村又不服,于1999年9月起訴到縣法院,縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號處理決定,并判決被告限期重新作出處理決定。201*年被告還是以同樣的事實(shí)與理由作出與第07號處理決定基本相同的處理決定,黃金村再不服,起訴至法院,法院感到很為難,也只有再次撤銷縣政府的處理決定,如此往復(fù),直到201*年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規(guī)定的情形:即當(dāng)事人對人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的,可以作為新的行政案件向人民法院起訴,對(這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時還規(guī)定:如果行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的,人民法院應(yīng)根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項(xiàng)和第五十五條的規(guī)定判決撤銷。(此規(guī)定有重復(fù)之嫌)并根據(jù)第六十五條第三款的規(guī)定處理(此條對行政機(jī)關(guān)的約束有點(diǎn)青蜓點(diǎn)水)。而第五十五條只規(guī)定了:人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行

為(但毫無懲罰性),這樣不難看出:行政機(jī)關(guān)作,人民法院撤,撤了作、作了撤,誰又來作法院與政府之間的裁判呢?一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài),不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān),就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權(quán)的規(guī)定。上述案例中,新建鄉(xiāng)黃金村為打這場官司,來回在政府與法院之間跑了五年,村里沒錢了,要求村民集資捐款,老百姓叫苦,村干部喊累,正是:你行你的行政權(quán),我用我的審判權(quán),管他糾紛有沒有完,只有當(dāng)事人苦不堪言。

3.必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。我們知道山林權(quán)屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當(dāng)事人對山林的權(quán)屬發(fā)生爭議引起的。政府確權(quán)給其中一方(或雙方)后,肯定使另一方或(雙方)面臨對權(quán)利的全部或部分失去,實(shí)際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人(屬于對處理結(jié)果有直接利害關(guān)系或有獨(dú)立請求權(quán)的第三人)這是山林權(quán)屬糾紛行政確權(quán)案件區(qū)別于一般行政案件的重要標(biāo)志。一般行政案件,行政相對人只有一方(或一人),如工商行政處理決定,公安行政拘留處理決定等,不會存在與被處罰人權(quán)利相關(guān)的第三人。這一特點(diǎn),注定有一方對權(quán)利的失去后不服,從而引起新的行政訴訟。四、山林權(quán)屬糾紛應(yīng)由民訴法調(diào)整

從以上幾個方面的表象和存在的問題看,適用《行政訴訟法》審理山林權(quán)屬糾紛,確實(shí)存在許多令審判機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身無法解決的矛盾,要徹底解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,筆者認(rèn)為,對山林權(quán)屬糾紛的審理應(yīng)適用民事訴訟法的程序來處理:

于法有據(jù)。山林權(quán)屬同樣是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)!睹穹ā返谄呤臈l第(一)項(xiàng)規(guī)定,勞動群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有,包括(一)法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)加以規(guī)定,也適用合同法調(diào)整。所以,應(yīng)由民法來調(diào)整。根據(jù)民訴法規(guī)定,對爭議的處理可以適用調(diào)解原則,有利于訴爭的徹底解決,避免了循環(huán)訴訟。

政府可以確權(quán),但應(yīng)視為一種仲裁,當(dāng)事人對仲裁不服,可按照民事訴訟起訴,這樣就避免了政府與法院對山林權(quán)屬爭議處理的效力上形成對壘。

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省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),對全省水土流失動態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報(bào),省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報(bào)情況予以公告?h級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討

關(guān)于對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討作者

湖南省中方縣人民法院唐光禮李元洪一、山林權(quán)屬糾紛的起因

1982年在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,就產(chǎn)生了責(zé)任山(承包山)和自留山,除集體外,個人也擁有了對山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。在對山權(quán)權(quán)屬進(jìn)行劃分時,按照“林業(yè)三定”原則及相關(guān)政策,由政府給重新分配的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了登記造冊,并頒發(fā)了相應(yīng)的的自留山使用證或承包合同書。但由于當(dāng)時時間短、任務(wù)重、條件艱苦,加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹,難免出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清,甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象。若干年后,林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和收益時,許多矛盾便暴發(fā)了出來,從而形成了山林權(quán)屬糾紛。事實(shí)上,這類糾紛是因他人的侵權(quán)而導(dǎo)致,而非行政管理而引起。二、人民法院對審理山林權(quán)屬糾紛適用法律的演變

1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實(shí)施以后,重新規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑,特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發(fā)生了重大變革。主要表現(xiàn)在:㈠立案程序上的變化

《行政訴訟法》頒布之前,山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關(guān)規(guī)定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規(guī)定:當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒

布以后,根據(jù)該法第三十條規(guī)定,人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時,必須審查:

1.人民政府是否依照《森林法》第十四條(修改后《森林法》第十七條)第一、二款的規(guī)定對爭議進(jìn)行了處理,并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。

2.當(dāng)事人不服人民政府的處理決定,是否申請了行政復(fù)議。《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定:對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。(注意在這里當(dāng)事人有選擇的權(quán)利,既可以申請復(fù)議,也可以直接向人民法院起訴)。在1999年10月1日《行政復(fù)議法》頒布施行后,依照該法第三十條之規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟!备鶕(jù)此條規(guī)定,當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服,必須先申請復(fù)議,把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。(注意這里當(dāng)事人無選擇余地)3.當(dāng)事人是否作為行政訴訟提起。

在行政訴訟法實(shí)施之前,人們習(xí)慣于將山林權(quán)屬糾紛作為民事侵權(quán)糾紛來起訴,人民法院以確認(rèn)之訴來審理。行政訴訟法實(shí)施以后,根據(jù)最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規(guī)定:公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服,依法向人民法院起訴的,人民法院應(yīng)作為行政案件受理。據(jù)此,人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時,才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。

4.是否以人民政府作為被告(包括復(fù)議機(jī)關(guān))。因?yàn)閷ι搅謾?quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為,根據(jù)行政訴訟法和“意見”第七條規(guī)定,作為被告的不再是與當(dāng)事人有爭議的相對方,而是以政府為被告,按行政訴訟提起。

5.是否超過起訴期限。(關(guān)于起訴期限在第三大點(diǎn)作為法律適用問題進(jìn)行闡述)。㈡審理內(nèi)容上的變化

按照民事案件審理時,主要審查雙方當(dāng)事人對權(quán)利主張所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),而沒有涉及到政府的行政

行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時,除了審查原告和第三人所提供的證據(jù)外,主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據(jù)的法律、法規(guī)和政策規(guī)范性文件,著重在程序上是否合法、事實(shí)上是否清楚、適用法律是否恰當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行審查。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任。㈢審理結(jié)果上的變化

按照民事案件審理時,人民法院可以組織當(dāng)事人如原告、被告以及第三人根據(jù)民法原則進(jìn)行調(diào)解,如調(diào)解成功,自然達(dá)到息事寧人休爭的目的,皆大歡喜;既使調(diào)解不成,法院還可以根據(jù)民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱民法)有關(guān)規(guī)定,在尊重歷史、遵循事實(shí)和根據(jù)現(xiàn)實(shí),對爭議山林(指林木、土地)的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出確認(rèn)判決,直接確權(quán)給當(dāng)事人一方或雙方。

按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時,按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定,只能作出如下兩種判決中的其中一種:

1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。

2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或?yàn)E用職權(quán)之一情形的,判決撤銷或部分撤銷,并可判決被告重新作出具體行政行為。

除此之外,法院沒有其他可行辦法,更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定,從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán),但由于不能對錯誤的具體行政行為進(jìn)行糾正,即不能作出實(shí)體判決,而僅僅只起到一種監(jiān)督作用,對當(dāng)事人的訴爭沒有終結(jié),勢必在撤銷政府的處理決定后,同時也把當(dāng)事人再推給政府,一定程度上講也會給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。

三、目前審理山林權(quán)屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題

《行政訴訟法》的頒布,是我國司法制度的一大進(jìn)步,標(biāo)志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)、改進(jìn)和提高行政效能、擺正行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的位置具有十分重要的意義,使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動人民,真正體會到民主自由的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需

要實(shí)踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實(shí)踐表明,筆者覺得適用行政訴訟法調(diào)整山林權(quán)屬糾紛,在很多方面暴露了她的不成熟性,具體表現(xiàn)在:1.在立案受理環(huán)節(jié)上,諸法之間相互矛盾。第一,關(guān)于行政復(fù)議必經(jīng)程序(前置條件)問題。

不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后(1998年)的《森林法》第十七條,同在第三款這么規(guī)定:當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個月內(nèi),向人民法院起訴。沒有規(guī)定以行政復(fù)議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定:“對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。根據(jù)此條,當(dāng)事人還可以有選擇,既可以先申請行政復(fù)議,只是對復(fù)議不服時再起訴,也可以不經(jīng)過復(fù)議,直接起訴。雖然該條同時還規(guī)定:法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,對復(fù)議不服,再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規(guī)規(guī)定。而《行政復(fù)議法》是1999年10月1日才開始施行,那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時間當(dāng)事人該怎么辦,法院如何操作?既使當(dāng)時有《行政復(fù)議條例》,該條例也未作出相應(yīng)規(guī)定。

當(dāng)《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以后,該法第六條第(四)項(xiàng)規(guī)定了“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的,公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議。”(注意是可以申請復(fù)議)。而該法第三十條同時又規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)此條,如當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議,對行政復(fù)議不服,才能向人民提起行政訴訟。對同一內(nèi)容作出不同限制,由此看來,不同時期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規(guī)定都不一致,使得對山林權(quán)屬糾紛案件的立案標(biāo)準(zhǔn)難以適從。第二,對當(dāng)事人提起訴訟的期限規(guī)定不一致。

《森林法》規(guī)定當(dāng)事人提起訴訟的期限是一個月!缎姓V訟法》第三十八條第二款規(guī)定:申請人不服復(fù)議決定

的,可以在復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。第三十九條規(guī)定:公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。而在《行政復(fù)議法》施行之前(未規(guī)定行政復(fù)議行為是提起山林權(quán)屬糾紛行政訴訟的前置條件),如果當(dāng)事人直接向法院起訴,若適用《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定,這顯然與森林法的規(guī)定相矛盾。

2.在審判結(jié)果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實(shí)體上作裁判,不利于糾紛的終裁解決,容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟。

人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時,其結(jié)果不外乎兩種:要么維持政府的處理決定,要么撤銷或部分撤銷,充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案,一旦上訴,二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理(判決),既不能調(diào)解,也不能作實(shí)體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決,發(fā)回重審,則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定,限其重新作出處理決定,當(dāng)事人對決定又不服,再次進(jìn)入訴訟程序,如此往復(fù),訴訟在循環(huán),糾紛在延續(xù),除非行政相對人息訴,否則,永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟,這是法院只能作出程序裁判所導(dǎo)致的必然后果。有這樣一個典型案例:1998年中方縣新建鄉(xiāng)黃金村(以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉(xiāng)樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉(xiāng)交界處豬形發(fā)生山林權(quán)屬爭議,中方縣人民政府山林糾紛調(diào)處辦公室以中山林決字【1998】第04號處理決定,將爭議山場林木、林地所有權(quán)確權(quán)給蔣家鄉(xiāng)6、9組所有,黃金村不服,起訴到法院,法院以被告程序違法撤銷04號處理決定,并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定?h政府接到判決后,作出中政決字【1999】第07號處理決定,將爭議山場依然確權(quán)給6、9組。黃金村又不服,于1999年9月起訴到縣法院,縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號處理決定,并判決被告限期重新作出處理決定。201*年被告還是以同樣的事實(shí)與理由作出與第07號處理決定基本相同的處理決定,黃金村再不服,起訴至法院,法院感到很為難,也只有再次撤銷縣政府的處理決定,如此往復(fù),直到201*年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規(guī)定的情形:即當(dāng)事人對人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的,可以作為新的行政案件向人民法院起訴,對(這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時還規(guī)定:如果行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行

政行為的,人民法院應(yīng)根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項(xiàng)和第五十五條的規(guī)定判決撤銷。(此規(guī)定有重復(fù)之嫌)并根據(jù)第六十五條第三款的規(guī)定處理(此條對行政機(jī)關(guān)的約束有點(diǎn)青蜓點(diǎn)水)。而第五十五條只規(guī)定了:人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為(但毫無懲罰性),這樣不難看出:行政機(jī)關(guān)作,人民法院撤,撤了作、作了撤,誰又來作法院與政府之間的裁判呢?一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài),不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān),就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權(quán)的規(guī)定。上述案例中,新建鄉(xiāng)黃金村為打這場官司,來回在政府與法院之間跑了五年,村里沒錢了,要求村民集資捐款,老百姓叫苦,村干部喊累,正是:你行你的行政權(quán),我用我的審判權(quán),管他糾紛有沒有完,只有當(dāng)事人苦不堪言。

3.必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。我們知道山林權(quán)屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當(dāng)事人對山林的權(quán)屬發(fā)生爭議引起的。政府確權(quán)給其中一方(或雙方)后,肯定使另一方或(雙方)面臨對權(quán)利的全部或部分失去,實(shí)際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人(屬于對處理結(jié)果有直接利害關(guān)系或有獨(dú)立請求權(quán)的第三人)這是山林權(quán)屬糾紛行政確權(quán)案件區(qū)別于一般行政案件的重要標(biāo)志。一般行政案件,行政相對人只有一方(或一人),如工商行政處理決定,公安行政拘留處理決定等,不會存在與被處罰人權(quán)利相關(guān)的第三人。這一特點(diǎn),注定有一方對權(quán)利的失去后不服,從而引起新的行政訴訟。四、山林權(quán)屬糾紛應(yīng)由民訴法調(diào)整

從以上幾個方面的表象和存在的問題看,適用《行政訴訟法》審理山林權(quán)屬糾紛,確實(shí)存在許多令審判機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身無法解決的矛盾,要徹底解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,筆者認(rèn)為,對山林權(quán)屬糾紛的審理應(yīng)適用民事訴訟法的程序來處理:

于法有據(jù)。山林權(quán)屬同樣是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。《民法》第七十四條第(一)項(xiàng)規(guī)定,勞動群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有,包括(一)法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)加以規(guī)定,也適用合同法調(diào)整。所以,應(yīng)由民法來調(diào)整。根據(jù)民訴法規(guī)定,對爭議的處理可以適用調(diào)解原則,有利于訴爭的徹底解決,避免了循環(huán)訴訟。

政府可以確權(quán),但應(yīng)視為一種仲裁,當(dāng)事人對仲裁不服,可按照民事訴訟起訴,這樣就避免了政府與法院對山林

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