淺談?wù)�府融資平臺(tái)貸款管理

淺談?wù)�府融資平臺(tái)貸款管理

近年來，農(nóng)發(fā)行省行營業(yè)部通過地方政府融資平臺(tái)大力開展農(nóng)村土地整治和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期政策性信貸業(yè)務(wù)，加大了對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入，為地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策性金融支持，在加快新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了有力保障。但隨著支持地方融資平臺(tái)的飛速發(fā)展的同時(shí)我行也應(yīng)當(dāng)注意防范一些問題，隨著八月初審計(jì)署組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)摸底和測(cè)評(píng)工作的展開，地方性債務(wù)問題已經(jīng)引起了本屆政府的高度關(guān)注，為了有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)公司管理，新形勢(shì)下我行如何找準(zhǔn)貫徹、落實(shí)中央1號(hào)文件和銀監(jiān)會(huì)10號(hào)文及相關(guān)部委文件精神的結(jié)合點(diǎn)，就完善服務(wù)功能推進(jìn)我行中長(zhǎng)期政策性貸款業(yè)務(wù)健康發(fā)展談些粗淺看法。

農(nóng)發(fā)行省行營業(yè)部支持地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀

截止201*年8月末，農(nóng)發(fā)行省行營業(yè)部支持地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目14個(gè)合計(jì)52.91億元。按照項(xiàng)目所在行分布：榆樹市支行貸款項(xiàng)目1個(gè)1.05億元；農(nóng)安縣支行貸款項(xiàng)目3個(gè)0.75億元；德惠市支行貸款項(xiàng)目1個(gè)0.25億元；九臺(tái)市支行貸款項(xiàng)目2個(gè)0.735億元；雙陽區(qū)支行貸款項(xiàng)目2個(gè)0.2億元；春城支行貸款項(xiàng)目2個(gè)24.48億元；綠園支行貸款項(xiàng)目1個(gè)19.95億元；營業(yè)室貸款項(xiàng)目2個(gè)5.3億元。按照貸款類型分類：農(nóng)村土地整治貸款客戶4個(gè)45.48億元；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款項(xiàng)目8個(gè)2.13億元；農(nóng)民集中住房建設(shè)貸款1個(gè)5億元；縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款客戶1個(gè)0.3億元。在近6年中，累計(jì)投放農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款80多億元，支持了8個(gè)縣（市、區(qū)）的21個(gè)貸款項(xiàng)目，收儲(chǔ)整治農(nóng)村土地26.35平方公里、改造泥草房4500萬平方米、修建農(nóng)村道路201*公里、鋪設(shè)供水管線27.3公里，使77萬戶農(nóng)民改善了居住條件、直接和間接受益人口達(dá)160萬人。從省行營業(yè)部對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的投向和投量來看，投向符合國家產(chǎn)業(yè)和信貸政策，投量適度，結(jié)構(gòu)比較合理。創(chuàng)造了良好的社會(huì)效益，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注和長(zhǎng)春市政府的高度評(píng)價(jià)。加強(qiáng)政府融資平臺(tái)貸款管理的幾點(diǎn)建議201*年長(zhǎng)春市市委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“擴(kuò)大總量、提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增加效益、富民強(qiáng)省”的部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、好中求快的總基調(diào)，明確了長(zhǎng)春市發(fā)展的思路，為地方各企事業(yè)單位的發(fā)展指明了方向。為了更好的配合市委經(jīng)濟(jì)工作的落實(shí)，切實(shí)解決我市融資平臺(tái)中存在的問題，筆者認(rèn)為，支持政府融資平臺(tái)貸款應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面。

（一）協(xié)調(diào)建議政府將融資平臺(tái)債務(wù)納入預(yù)算管理。根據(jù)債務(wù)還本付息情況，協(xié)調(diào)政府建立健全與本級(jí)可支配財(cái)力相適應(yīng)的償債機(jī)制，在每年的預(yù)算支出中安排一定比例的償債基金，避免未來償債高峰期時(shí)無足夠的財(cái)力可動(dòng)用；實(shí)行全面的預(yù)算監(jiān)控，嘗試建立償債長(zhǎng)效機(jī)制，積極探索編制資產(chǎn)負(fù)債表，建立涵蓋地方政府各類債務(wù)的常規(guī)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度和信息披露制度。將其融資平臺(tái)債務(wù)情況納入債務(wù)預(yù)算，建立強(qiáng)化預(yù)算的硬約束機(jī)制。

（二）要加強(qiáng)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管力度。一是建立動(dòng)態(tài)的政府債務(wù)及融資平臺(tái)的監(jiān)控體系，對(duì)融資公司進(jìn)行專項(xiàng)、專戶管理，實(shí)施定期報(bào)告制度。以地方的“三率一額”作為融資平臺(tái)的參考，從總量上控制融資額度，避免過度融資形成的風(fēng)險(xiǎn)積累。同時(shí)控制貸款增速要與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度相適應(yīng)。定期對(duì)平臺(tái)公司賬目進(jìn)行清查，確保每筆資金的來源、使用情況以及結(jié)余損益情況落到實(shí)處。二是加強(qiáng)融資平臺(tái)公司透明度，這是規(guī)范政府融資平臺(tái)的基礎(chǔ)性工作。融資平臺(tái)的不透明，勢(shì)必嚴(yán)重影響對(duì)其整體債務(wù)規(guī)模和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的全面評(píng)估及貸后管理運(yùn)行。在貸款受理之初就應(yīng)當(dāng)對(duì)政府融資平臺(tái)的信息公開建立制定一套能夠行之有效的透明規(guī)則，規(guī)定何種信息必須公開、如何公開、向誰公開等，確保銀企之間信息對(duì)稱，對(duì)地方政府投資項(xiàng)目形成一種全面、持續(xù)、有效的監(jiān)管，有利于融資平臺(tái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）加快融資平臺(tái)的商業(yè)化轉(zhuǎn)變。由于平臺(tái)公司投資的項(xiàng)目大都具有非經(jīng)營性和公益性，項(xiàng)目本身往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流或者只產(chǎn)生少量的現(xiàn)金流，依靠項(xiàng)目本身的收益難以歸還銀行貸款本息。大部分貸款以第二還款來源作為支持，地方政府融資平臺(tái)帶有濃厚的行政色彩，使得我行風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)。如將融資平臺(tái)貸款按照商業(yè)化管理，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體，貸款直接與項(xiàng)目對(duì)接，金融機(jī)構(gòu)可以更好地監(jiān)管融資平臺(tái)貸款，有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)公司商業(yè)化轉(zhuǎn)變后，應(yīng)充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范措施，規(guī)范政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營。

（四）支持政府融資平臺(tái)重點(diǎn)投向國家大力扶持項(xiàng)目。近年來水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、落后的問題越來越嚴(yán)重，引起中央政府的高度重視。201*年中央專門發(fā)布關(guān)于水利改革發(fā)展1號(hào)文件，充分說明了政府加強(qiáng)水利投資建設(shè)的必要性和緊迫性。在政府直接投資還難以一步到位情況下，我行發(fā)揮政策性銀行的先期倡導(dǎo)性職能作用尤為重要。我部可充分利用國家政策和區(qū)位優(yōu)勢(shì)支持，按照《吉林省水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，我省在“十二五”期間每年投資水利項(xiàng)目資金達(dá)130億元，資金需求龐大，在吉林省中部城市引松供水及其后續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，推進(jìn)長(zhǎng)吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)水源工程建設(shè)，進(jìn)行中小型病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固工作，開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都可作為營業(yè)部支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。使得我行的資金投向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。(農(nóng)發(fā)行省行營業(yè)部王月愷)

擴(kuò)展閱讀：3--2---關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款爭(zhēng)論與管理思考[3]

關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款的深層思考（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，江蘇，南京，210046)

摘要：地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解資金緊張中發(fā)揮了特殊的作用，但隱藏在其中的融資信貸風(fēng)險(xiǎn)等問題也逐步凸顯。本文在對(duì)地方政府融資平臺(tái)的爭(zhēng)論各種觀點(diǎn)比較基礎(chǔ)上，對(duì)全面評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一些深層次的思考。

關(guān)鍵字：地方；融資平臺(tái)；信貸風(fēng)險(xiǎn)；

Abstract:Localgovernmentfinanceplatformtopromotelocaleconomicdevelopmentandmitigatethefinancialconstraintshaveplayedaspecialrole,buthidden,inwhichthefinancingofcreditriskandotherissueshavegraduallyhighlighted.Inthispaper,thedebateonlocalgovernmentfinanceplatform,avarietyofviewsarebasedonthecomprehensiveassessmentandeffectiveforpreventingtheriskoflocalfinancingplatformforsomein-depththinking.

Keywords:local；marginterrace；loanrisk，

地方政府融資平臺(tái)是地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)或多個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，以政府的名義擔(dān)保進(jìn)行融資，并在必要時(shí)以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾的載體1。雖然各級(jí)政府融資渠道各不相同但最終都將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。在投入市政和公共事業(yè)的資金中地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形

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資料來源:冉學(xué)東.監(jiān)管層警惕地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn).第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào).201*-01-08.

式出資，其余籌資則主要來自于政府融資平臺(tái)的貸款。

一、地方政府融資平臺(tái)貸款：必須引起高度關(guān)注的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象（一）地方政府融資平臺(tái)貸款數(shù)量大增長(zhǎng)速度快

地方政府融資平臺(tái)數(shù)量很多，統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國目前不含縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融資平臺(tái)全國已有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)達(dá)8萬億元，若包含各省、區(qū)、直轄市全國合計(jì)8000多家平臺(tái)公司2。其次，地方政府融資平臺(tái)貸款數(shù)量大，201*年人民幣各項(xiàng)貸款增加9.59萬億元；非金融性公司及其他部門貸款增加7.14萬億元，其中，短期貸款增加1.38萬億元，中長(zhǎng)期貸款增加5萬億元；由于地方政府融資途徑主要靠銀行貸款[1]，這里的中長(zhǎng)期貸款多數(shù)投向地方融資平臺(tái)的貸款總量近3.8萬億元，地方政府融資平臺(tái)貸款占銀行貸款比例上升，占新增貸款總量比約40%3。地方政府融資貸款中項(xiàng)目貸款占多數(shù)，占全部

融資平臺(tái)貸款比例已超過80%，即項(xiàng)目貸款余額近5萬億元2。（二）地方政府融資平臺(tái)目前凸現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯

地方政府融資平臺(tái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了一定的積極作用，但隨著融資規(guī)模的擴(kuò)大貸款總量的急劇增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯。

一是政府信用風(fēng)險(xiǎn)：由政府建立的融資平臺(tái)主要的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以政府或相關(guān)部門為負(fù)責(zé)人以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資貸款，隨之而來的也就是由政府財(cái)政承擔(dān)的還債責(zé)任。但此類融資平臺(tái)累積的巨大融資規(guī)模使得政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，甚至完全脫離了財(cái)政的實(shí)際承受能力，資金鏈斷裂的問題隨時(shí)都可能出現(xiàn)�；�于地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模暴漲，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，

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資料來源:地方政府融資平臺(tái)隱藏四大風(fēng)險(xiǎn),新聞中心-中國網(wǎng).,201*-11-273

資料來源:銀行停貸地方融資平臺(tái)瘋搶存款.中財(cái)網(wǎng),201*-02-03.

就縣鄉(xiāng)級(jí)投融資平臺(tái)而言其201*年造成的新債務(wù)增加了5萬億元，歷年累計(jì)債務(wù)合計(jì)達(dá)到了11萬億元4，地方融資平臺(tái)的貸款已占地方政府收入的240%5，地方財(cái)政赤字率高升，如下圖所示：

圖表1.201*年全國部分城市赤字情況6

只要政府負(fù)擔(dān)的這部分債務(wù)得不到及時(shí)償還就會(huì)打破政府融資平臺(tái)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，影響政府信用度，損害政府形象，使得政府信用面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)7。

二是資金信貸風(fēng)險(xiǎn)：銀行在與這些平臺(tái)合作過程中，即便面對(duì)的是財(cái)務(wù)不透明、信息不對(duì)稱的融資平臺(tái)公司但因?yàn)槠涫钦�府背景貸款也會(huì)提高對(duì)此類融資平臺(tái)償債能力的信任度，導(dǎo)致出現(xiàn)了重復(fù)抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)6。對(duì)于政府無論是依靠財(cái)政償還是依靠土地運(yùn)作根本不能滿足償債的需要，即便通過轉(zhuǎn)期等手段違規(guī)操作只是暫時(shí)的，風(fēng)險(xiǎn)并不能消除。

三是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)：大量的貸款資金涌入政府融資平臺(tái)擠出了經(jīng)營性企業(yè)

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資料來源:巨額信貸資金流向地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)正在積累,21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,201*-1-29.news.hexun.com/201*-01-29/122528625.html

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資料來源:地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)敲警鐘實(shí)體經(jīng)濟(jì)信貸被擠出,證券網(wǎng)上海證券報(bào),201*-02-08.paper.cnstock.com/paper

new/html/201*-02

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資料來源:中經(jīng)統(tǒng)計(jì)網(wǎng).

資料來源:地方政府融資平臺(tái)隱藏四大風(fēng)險(xiǎn).新聞中心-中國網(wǎng).-11-27.

的貸款資金需求；通過土地運(yùn)作貫穿于地方政府融資的全過程耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)較大，十八億畝耕地紅線將面臨極大的挑戰(zhàn)6。在后危機(jī)的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)的一旦反復(fù)必然沖擊政府財(cái)政嚴(yán)重影響居民消費(fèi)水平和就業(yè)率，無節(jié)制擴(kuò)張的政府融資平臺(tái)隱藏著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府融資平臺(tái)已引起監(jiān)管層和社會(huì)各界的高度關(guān)注地方政府融資平臺(tái)隱藏著多方風(fēng)險(xiǎn)，已引起監(jiān)管層以及社會(huì)各界的高度關(guān)注。201*年7月國家銀監(jiān)會(huì)就正式發(fā)布《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，確保固定資產(chǎn)貸款資金真正用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，防止貸款被挪用，并嚴(yán)格防范項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，此外還嚴(yán)格規(guī)定貸款資金凡單筆金額超過項(xiàng)目總投資5%或超過500萬元的，必須采用貸款受托人支付的方式，規(guī)范了信托、銀行、政府的三方的大部分政信合作項(xiàng)目8。201*年01月19日國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院第四次全體會(huì)議就財(cái)政政策方面會(huì)議提出，更好地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求9。同時(shí)中國人民銀行行長(zhǎng)周小川在央行201*年工作會(huì)議上指出,要合理評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)10。而社會(huì)各界通過不同形式，表示了對(duì)地方政府融資平臺(tái)融資的擔(dān)憂。

二、地方政府融資平臺(tái)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的爭(zhēng)論

（一）關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的合法性

認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)融資合法并有法可依的根據(jù)是：最初時(shí)1994年《預(yù)

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資料來源:唐真龍:地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)暗藏監(jiān)管層給巨量信貸"降火".上海證券報(bào).201*-08-03.news.hexun.com/201*-08-03/120191053_3.html9

資料來源:溫家寶保持貨幣信貸合理充裕促樓市健康發(fā)展,,201*-01-201*

資料來源:央行銀監(jiān)會(huì)整肅地方融資平臺(tái)位居三大風(fēng)險(xiǎn)之首,天府早報(bào).201*-02-04.-11/19433.html

算法》第28條就明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行嚴(yán)格限制規(guī)定，禁止其進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但融資需求問題突出時(shí)創(chuàng)建融資平臺(tái)才被提出來11。直到201*年3月在中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中才提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”12。從商業(yè)銀行角度來說，貸款對(duì)企業(yè)法人只要通過了貸款銀行對(duì)其借款用途、償還能力、還款方式等情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，以及對(duì)其提供的保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價(jià)值以及實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進(jìn)行的嚴(yán)格審查是符合商業(yè)銀行法的可以通過商業(yè)銀行。而地方政府融資平臺(tái)是地方政府籌組的具有獨(dú)立法人資格的投資公司、開發(fā)公司作為融資載體的一種形式，滿足了向銀行借款必須要有一個(gè)能獨(dú)立行使民事責(zé)任的法人的要求，所以地方政府融資平臺(tái)是具有法人基礎(chǔ)的，合法的獨(dú)立法人，可以從銀行貸款

[2]

。

認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)貸款法律依據(jù)不充分，認(rèn)為貸款債權(quán)難以主張，地

方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)質(zhì)是區(qū)域之間利益的一種再分配，法律基礎(chǔ)不足。從政府融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保模式看：一種是以“打捆貸款”為代表，這是政府承諾、財(cái)政兜底的財(cái)政承諾模式13。按照法律規(guī)定“打捆貸款”這一財(cái)政承諾方式的實(shí)質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)保”，而我國《擔(dān)保法》第二章第八條明確規(guī)定，“國

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資料來源:管好地方政府融資平臺(tái)這只獵豹.國際金融報(bào).201*-01-26.資料來源:中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì).《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》.201*-03-24.news.xinhuanet.com/fortune/201*-03/24/con13

資料來源：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的幾點(diǎn)建議,金融時(shí)報(bào),-02-08

家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，可見“打捆貸款”不符合國家機(jī)關(guān)可以成為保證人的范疇，地方政府以財(cái)政承諾的方式還款違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定是國務(wù)院嚴(yán)禁辦理的，銀行也無從根據(jù)協(xié)議通過法律維護(hù)自身的利益8。另一種是以“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”為主要方式的權(quán)利抵押擔(dān)保模式8。地方政府融資平臺(tái)公司通過質(zhì)押具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向銀行貸款。雖然作為債權(quán)但質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化，是不具有很大的確定性的可能債權(quán)，按照現(xiàn)行法律不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定也是國務(wù)院所禁止的，因?yàn)橘|(zhì)押標(biāo)的一旦缺失，地方政府融資平臺(tái)公司就不能按期還款，銀行貸款無擔(dān)保而言，而且也無法通過申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行收回貸款[3]。

（二）關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)性分析

認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)較大的依據(jù)主要有五點(diǎn)：

1，地方政府融資平臺(tái)貸款支持項(xiàng)目都是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。部分公司是以財(cái)政資金為主要資金來源，用于專門投資完全沒有經(jīng)營性收入的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以取得社會(huì)效益為主要投資目的；或者投資項(xiàng)目有部分的經(jīng)營收入只是不能完全自負(fù)盈虧，還需要財(cái)政在盈虧上給予差額補(bǔ)貼；所以地方政府融資平臺(tái)還款資金不能由平臺(tái)公司主體償還，已形成銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

2，融資平臺(tái)不能靠自身資金償還貸款本金和利息，依照我國目前執(zhí)行的擔(dān)保法政府不得為擔(dān)保方，即便是成立銀行依據(jù)擔(dān)保合同從第三方擔(dān)保方政府那里收回貸款本息，只是目前我國各級(jí)地方財(cái)政赤字嚴(yán)重財(cái)政收入也支撐不了地方政府融資平臺(tái)貸款本息，如下圖所示：

圖表2.201*年全國部分城市預(yù)算收支增長(zhǎng)率14

3，銀行與政府，政府處于強(qiáng)勢(shì)。由于金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的信息不對(duì)稱，實(shí)際使用資金的相關(guān)部門并沒有按照借款流程規(guī)定向銀行提供有價(jià)值的地方財(cái)政收支決算報(bào)表等依據(jù)，只是以政府信用作為融資的基礎(chǔ)，由地方政府向銀行提供象征意義的信用擔(dān)�；蛑獣院�，由政府財(cái)政承擔(dān)還債的責(zé)任。政入不敷出極有可能產(chǎn)生還貸風(fēng)險(xiǎn)形成銀行不良貸款，此時(shí)隨著巨大的資金漏洞轉(zhuǎn)移到銀行風(fēng)險(xiǎn)也隨即轉(zhuǎn)嫁給銀行機(jī)構(gòu)[4]。

4，地方政府融資平臺(tái)作為一般的實(shí)體公司看，當(dāng)?shù)胤秸�府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例達(dá)到法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)即可依法宣布破產(chǎn)倒閉。但終究融資平臺(tái)貸款并不等于政府貸款，只是政府的相關(guān)部門作為其信用基礎(chǔ)及主要負(fù)責(zé)人，平臺(tái)倒閉并不等于政府倒閉。

5，我國現(xiàn)階段缺乏財(cái)政收入與債務(wù)的關(guān)聯(lián)性制度安排，缺失債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及債務(wù)償還機(jī)制，管理難度較大。當(dāng)?shù)胤秸�府�?yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，按照現(xiàn)行的地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度一旦政府融資平臺(tái)破產(chǎn)所有的貸款

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資料來源:中經(jīng)統(tǒng)計(jì)網(wǎng).

將因?yàn)闆]有償還主體而成為銀行的壞賬[5]。

可見地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，財(cái)政出資擔(dān)保與銀行信貸是密切相連，一定程度上放大了風(fēng)險(xiǎn)倍數(shù)，地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和長(zhǎng)期化的趨勢(shì)。

認(rèn)為政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小是因?yàn)槠滟J款的實(shí)質(zhì)主體與一般的中小企業(yè)不同，政府作為其貸款真正主體比一般的企業(yè)法人更具有特殊性，其依據(jù)也有五點(diǎn)：

1，從政府不會(huì)倒的前提看：在金融危機(jī)時(shí)期經(jīng)濟(jì)面臨下行的預(yù)期下，無論何種投資都充滿風(fēng)險(xiǎn)，而政府融資平臺(tái)貸款是政府背書增加了還貸的信用額度。由于地方融資平臺(tái)貸款以政府作為第三方擔(dān)保，只要政府不倒就有還款的可能性。

2，從風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)集中度看：為了滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府融資平臺(tái)貸款的數(shù)量也會(huì)增加，大多貸款都是中長(zhǎng)期貸款而且是按照慣例分期還款，并非一次性還款，風(fēng)險(xiǎn)被逐年分散，風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)集中爆發(fā)的現(xiàn)象，從這一層面看商業(yè)銀行把貸款給地方融資平臺(tái)是一種理性行為。

3，從貸款的償還責(zé)任主體看：地方政府融資平臺(tái)的貸款作為一種政府行為，實(shí)際工作中很少追究個(gè)人責(zé)任；更何況融資規(guī)模大，貸款金額多，沒有人能承擔(dān)得起如此重大的責(zé)任，所以商業(yè)銀行內(nèi)部追究責(zé)任是不可落實(shí)到個(gè)人的。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展的大背景下，各級(jí)地方政府的財(cái)政實(shí)力均有大幅提高，政府償付能力不斷增強(qiáng)，貸款風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高，所以對(duì)政府財(cái)政支付能力是否能擔(dān)當(dāng)起地方融資平臺(tái)融資貸款風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂可以在短期內(nèi)消除。

4，從貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管看：目前政府有由財(cái)政部門負(fù)責(zé)設(shè)立的政府投融資決

策委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)及辦公室提前介入政府的投資需求、融資方向和方式、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)控等進(jìn)行分析、研究一定程度上可控制政府投融資風(fēng)險(xiǎn)。

5，相比較中小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)較小。中小企業(yè)受其資產(chǎn)規(guī)模的限制，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，經(jīng)營效益不穩(wěn)定，一旦社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)或行業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，極易影響小企業(yè)的生存和發(fā)展，持續(xù)時(shí)間相對(duì)較短，退出市場(chǎng)的概率較高，缺乏還貸保證，即便中小企業(yè)實(shí)體找到擔(dān)保方也不可能比政府的信用額度和資金實(shí)力還高，所以政府融資貸款的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于中小企業(yè)較小是商業(yè)銀行信貸對(duì)象區(qū)間內(nèi)的擇優(yōu)選擇。

（三）關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的效用的評(píng)價(jià)爭(zhēng)論1、地方政府融資平臺(tái)具有積極正面效果，利多弊少

第一，在新一輪的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中全國各省積極投資項(xiàng)目建設(shè)，各級(jí)政府不斷設(shè)立融資平臺(tái)擴(kuò)大融資規(guī)模，提高政府的積極性，將更多資金投入到鐵路、公路、航空、電信、電力以及城市供水等各個(gè)公共設(shè)施行業(yè)以及國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目。通過投融資平臺(tái)的建設(shè)，有效的將經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源可以有效地整合起來，提高公共資源使用效率。我國的固定資產(chǎn)投資規(guī)模尤其是涉及民生領(lǐng)域的投資明顯加快，全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資224846億元，比上年增長(zhǎng)30.1%，增速比上年加快4.6個(gè)百分點(diǎn)，全年基礎(chǔ)設(shè)施（扣除電力）投資41913億元，增長(zhǎng)44.3%15。實(shí)際上當(dāng)前大規(guī)模的投資和迅速增多的基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加了短缺產(chǎn)業(yè)的投入、加快了公共環(huán)境的改善，一定程度上惠及百姓生活，為下一步經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極的作用，使得經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)增長(zhǎng)創(chuàng)造更好的條件。

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資料來源:國家統(tǒng)計(jì)網(wǎng).

第二，通過政府融資平臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，推進(jìn)內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府投資在建的項(xiàng)目持續(xù)的資金投入，要求資金渠道突破銀行信貸，擴(kuò)展到資本市場(chǎng)、信托計(jì)劃等融資方式，減少了大量在建項(xiàng)目的融資需求與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)。反而可帶動(dòng)民間投資需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，進(jìn)而市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的民間投資增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)性復(fù)蘇的關(guān)鍵。

第三，地方政府投融資平臺(tái)通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)政府的建設(shè)職能，可以現(xiàn)實(shí)政府建設(shè)職能在投融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，使投資、融資、項(xiàng)目規(guī)劃和管理、維護(hù)、在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行。

2、地方政府融資平臺(tái)具有的消極負(fù)面作用，弊多利少

首先，當(dāng)前地方政府融資貸款責(zé)任制度并不明確由此導(dǎo)致投資超過財(cái)政能力的增長(zhǎng)，而且債務(wù)的增長(zhǎng)缺乏長(zhǎng)期有效的管理機(jī)制。貸款的償還期限可能與政府任期不相一致，現(xiàn)任地方政府的債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)前的財(cái)力，債務(wù)水平與償還能力不相匹配，地方政府擔(dān)保行為的有效力值得質(zhì)疑。再加上地方政府通過融資平臺(tái)貸款的信息披露嚴(yán)重不透明，進(jìn)而形成隱性負(fù)債而非合規(guī)的顯性負(fù)債。高居不下的地方債務(wù)會(huì)對(duì)地方政府的信用造成負(fù)面影響，由于傳導(dǎo)和貫通機(jī)制存在，地方政府融資平臺(tái)信用問題也會(huì)對(duì)中央政府產(chǎn)生影響。

其次，對(duì)其它貸款主體的擠出效應(yīng)：銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款，集中把經(jīng)過嚴(yán)厲控制之后的貸款投放到已經(jīng)開工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其他對(duì)信貸投放的實(shí)際需求強(qiáng)大很大的其他經(jīng)營性企業(yè)遭到信貸的打擊，新增貸款中，其它類貸款占比相對(duì)下降。

再次，地方政府主要依靠土地收入來償還地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上推高土地價(jià)格，從而顯著推動(dòng)了房地產(chǎn)泡沫的形成，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)

重影響。一旦地方政府融資平臺(tái)破產(chǎn)，負(fù)債膨脹迫使地方政府選擇加稅，從擠出民間資本、企業(yè)利潤(rùn)下降、造成失業(yè)、社會(huì)不穩(wěn)定等負(fù)面影響。

再者，地方政府融資平臺(tái)貸款屬于地方政府的短期行為：目前GDP在我國政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)中仍然占有重大的比重，尤其是地方政府在政績(jī)觀等的驅(qū)動(dòng)下，通過進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及其它投資創(chuàng)造GDP政績(jī)成效。進(jìn)而地方政府在任期內(nèi)通過各種形式的大規(guī)模舉債籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，形成了與財(cái)政償還能力不匹配的債務(wù)。由于官員任期制度缺少政府官員對(duì)債務(wù)的負(fù)責(zé)機(jī)制，缺失債務(wù)償還機(jī)制，各任期官員只管以貸款方式獲得所需的巨大資金盲目舉債，對(duì)于前任債務(wù)償還問題不重視，導(dǎo)致債務(wù)的增長(zhǎng)缺乏有效的管理機(jī)制，債務(wù)蔓延積累成為政府重負(fù)。

最后，從當(dāng)前地方政府融資貸款現(xiàn)狀看，銀行信貸資金已經(jīng)脫離信用的基本規(guī)則和屬性而是充當(dāng)財(cái)政資金職能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市開發(fā)。信貸資金財(cái)政化的現(xiàn)象嚴(yán)重，一方面擴(kuò)大了財(cái)政赤字規(guī)模，財(cái)政人不敷出，若再繼續(xù)就會(huì)引起財(cái)政危機(jī)和政府信用的喪失；另一方面影響信貸規(guī)模的控制，赤字財(cái)政導(dǎo)致貨幣需求總量增加，在收緊貨幣政策條件下貨幣供給量卻不增加，使經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一種通貨膨脹缺口，引起價(jià)格水平提高，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（四）關(guān)于化解地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)路徑1、利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)如何化解，一種觀點(diǎn)主張資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)8。商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)證券化可以保持或者提高核心資本充足率又將表內(nèi)的部分風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)移到表外。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在“增量”首先要規(guī)范，即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計(jì)上“開正門”，允許符合條件

的地方政府發(fā)行市政債。對(duì)于“存量”由于各部門在定義上有差異，對(duì)統(tǒng)計(jì)也有差異，但“存量規(guī)模極其巨大”。通過使其進(jìn)入債券市場(chǎng)來解決巨大的存量問題，使得存量巨大的政府融資平臺(tái)貸款與債券市場(chǎng)對(duì)接起來，進(jìn)行資產(chǎn)證券化。即將現(xiàn)有大量政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行證券化，增加債券市場(chǎng)的流動(dòng)性，由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，從而促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展16。

對(duì)利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的的現(xiàn)實(shí)性問題也有專家提出質(zhì)疑，每一個(gè)國家的財(cái)政所能承受的赤字規(guī)模都有客觀的界限。如果地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行證券化，其中存在導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)震蕩和貨幣危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)性，主要取決于發(fā)債規(guī)模、用途以及在運(yùn)行中的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的問題。但對(duì)于證券的認(rèn)購，認(rèn)購人的還債能力認(rèn)證和風(fēng)險(xiǎn)的控制主體問題我國目前的證券市場(chǎng)成熟度不能保障17。最終可能新債壓舊債,需要后影響地方的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

2、主張運(yùn)用財(cái)力消化負(fù)債還貸還息

加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，挖掘征收潛力，堵塞收入漏洞，努力拓展財(cái)政增收空間，積累財(cái)政實(shí)力用于消化貸款欠款，樹立新增財(cái)力首先用于消化赤字債務(wù)的意識(shí)[6]。實(shí)行規(guī)范的部門預(yù)算和綜合預(yù)算，并嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。結(jié)合地方政府財(cái)政資金狀況，區(qū)分輕重緩急，合理安排預(yù)算支出，適當(dāng)安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定新舊貸款本息還款計(jì)劃，每年在預(yù)算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債，并根據(jù)財(cái)政情況和還債需要逐年增加，逐步償還地方政府融資平臺(tái)的貸款本息。

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資料來源：資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn).第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào).201*-09-22.17

資料來源:市政債開閘是引流還是決堤.中國產(chǎn)經(jīng)新聞.-07-08

對(duì)于政府是否有財(cái)力消化這個(gè)巨大的債務(wù)否定者也提出質(zhì)疑：僅201*年上半年，地方融資平臺(tái)的總資產(chǎn)達(dá)8萬億元，負(fù)債已經(jīng)高達(dá)5.26萬億元，而這其中只有20%是地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資，其余籌資則主要依靠銀行貸款18，面臨嚴(yán)重財(cái)政赤字的政府其財(cái)力不足以償還融資平臺(tái)欠下的銀行貸款。

3、控制地方融資平臺(tái)的新增銀行貸款規(guī)模

將信用等級(jí)評(píng)價(jià)引入地方政府融資平臺(tái)，限制地方融資平臺(tái)作用的領(lǐng)域和范圍，控制地方融資平臺(tái)的銀行貸款規(guī)模。對(duì)于新增的項(xiàng)目，央行和銀監(jiān)會(huì)將對(duì)商業(yè)銀行給地方融資平臺(tái)新增貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制，以控制風(fēng)險(xiǎn)，保障對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸投入。銀行應(yīng)當(dāng)審慎的將地方政府融資平臺(tái)納入風(fēng)險(xiǎn)管理體系。嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目資本金，深入分析實(shí)體企業(yè)貸款償還能力，實(shí)時(shí)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，綜合把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)[6]。對(duì)于巨大的債務(wù)存量問題可以通過債務(wù)重組的方式進(jìn)行化解，重點(diǎn)明晰債務(wù)責(zé)任，分期償還分期調(diào)減，政府可根據(jù)具體情況酌情負(fù)責(zé)擔(dān)�；騽潛軕�(yīng)急�？睢�

4、中央財(cái)政解決地方政府融資平臺(tái)貸款負(fù)債

財(cái)政始終是政府履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)，是宏觀調(diào)控的重要杠桿。財(cái)政支出是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展直接和有力的手段，確保已經(jīng)出臺(tái)的各項(xiàng)政策盡快落實(shí)到位。當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)已將上升為影響經(jīng)濟(jì)金融的重大威脅力量。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)把握重點(diǎn)，探索創(chuàng)新，推進(jìn)財(cái)稅重點(diǎn)改革，完善地方政府融資平臺(tái)貸款償還機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政保增長(zhǎng)保民生保穩(wěn)定的作用。

但也應(yīng)看到我國財(cái)政的現(xiàn)狀，據(jù)財(cái)政部公布：201*年1-12月累計(jì)，全國財(cái)

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資料來源:銀行停貸地方融資平臺(tái)瘋搶存款.中財(cái)網(wǎng),201*-02-03.

政收入統(tǒng)計(jì)數(shù)為68477億元，同比增長(zhǎng)19.5%；全國財(cái)政支出為75874億元，同比增長(zhǎng)25.4%；財(cái)政赤字約為7397億元，較201*年我國財(cái)政赤字1110億元而言我國財(cái)政赤字存量在增加19。如此的中央財(cái)政狀況更應(yīng)作用于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，例如加大對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度，著力擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)投資出口協(xié)調(diào)，畢竟經(jīng)濟(jì)力是綜合國力的主要組成部分。

三、由地方政府融資平臺(tái)爭(zhēng)論引發(fā)的思考

(一)地方政府融資平臺(tái)貸款從貸款要式上并無可非議，也符合商業(yè)銀行貸款的基本條件，而且在實(shí)際工作中已經(jīng)大量發(fā)生�，F(xiàn)在要解決的是地方政府融資平臺(tái)與商業(yè)銀行構(gòu)成的信用關(guān)系真正的借貸雙方主體到底是誰？這可以分為兩類，一類是由地方政府融資平臺(tái)主體，自主經(jīng)營，將來貸款償還完全由融資平臺(tái)主體來執(zhí)行，此時(shí)的融資行為無論從要式還是內(nèi)容都是合法的；一類是由地方政府融資平臺(tái)融資，但貸款最終是由地方政府償還或由地方政府擔(dān)保償還，這種形式的貸款形式要件合法，但內(nèi)容卻不符合國家有關(guān)規(guī)定要求，也就是國家前些年提出的“打捆貸款”的概念，后一類貸款值得商榷。

（二）地方政府融資平臺(tái)在緩解金融危機(jī)帶來的負(fù)作用、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中發(fā)揮了關(guān)鍵作用這是無可非議的�，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好，我們不能用最理想或現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)來要求歷史，而要用更現(xiàn)實(shí)、更客觀的思想來看待這一問題。毫無疑問。假如201*年各地政府如果不通過地方政府融資平臺(tái)融資，地方經(jīng)濟(jì)不可能有如此大的規(guī)模的投資需求，也不會(huì)形成相應(yīng)的內(nèi)需，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的速度也不可能有如此的速度和效果，至于地方融資平臺(tái)中出現(xiàn)的問題只能定義為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇必須付出的成本，而這個(gè)成本是必須并且是高回報(bào)

的。

（三）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)性隨著規(guī)模的不斷加大，加之在201*年形成投入多、增長(zhǎng)快、比重高等特點(diǎn)，一些地方也已風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)，但并不是大部分出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，有些地方利用政府融資平臺(tái)形成了地方經(jīng)濟(jì)的良性投入與互動(dòng)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地方融資則是靈活地運(yùn)用了財(cái)政與金融的杠桿，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地方政府融資無疑會(huì)加大信用風(fēng)險(xiǎn)�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是如何保持良性的地方融資平臺(tái)持續(xù)發(fā)展下去，這就要區(qū)分不同類型的地方政府融資平臺(tái)貸款并實(shí)行差別化和動(dòng)態(tài)化分類管理。1、區(qū)分不同層次和地區(qū)的地方政府融資平臺(tái)。從行政層次看，地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)：縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱，該類融資平臺(tái)目前規(guī)模比較大風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；而省級(jí)、地市風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。對(duì)于我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言。其經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng)，負(fù)債水平相對(duì)較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，而西部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。2、區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府融資平臺(tái)。從地方政府融資平臺(tái)公司的性質(zhì)看，第一，對(duì)于項(xiàng)目資金只靠財(cái)政來投入，其余主要通過銀行貸款等途徑來滿足項(xiàng)目建設(shè)資金，又有經(jīng)營性收入可以自負(fù)盈虧，其項(xiàng)目建成收益可償還銀行貸款的本息的政府投資公司或開發(fā)公司可以按商業(yè)化運(yùn)行直接轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化的融資。銀行可以按商業(yè)原則來進(jìn)行評(píng)估，貸款給那些自身的經(jīng)營收入完全能滿足未來還本付息的公司，而不必要考慮地方政府的財(cái)力。第二，對(duì)于純屬用于融資并無具體業(yè)務(wù)的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的行列，商業(yè)銀行要從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、地方財(cái)政收支狀況、償債能力等來分析判斷貸款償還能力；第三，對(duì)于有部分收益的組建公司又要分析投資經(jīng)營的收益情況，而不是單純的從商業(yè)化角度評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目本身。

19

資料來源:趙鵬.去年全國財(cái)政赤字7397億元仍在政府部門有效控制范圍之內(nèi).京華時(shí)報(bào).201*-02-06.第004版.

因此，可以運(yùn)作的項(xiàng)目就交由市場(chǎng)主體運(yùn)作，必須由政府運(yùn)作的項(xiàng)目允許地方融資平臺(tái)發(fā)揮作用20。

（四）任何融資行為都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于如何防范、化解和控制。地方政府融資平臺(tái)貸款產(chǎn)生必然有其合理的一面，而對(duì)這一行為如何加強(qiáng)管理、保持合理規(guī)模、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范和化解機(jī)制才是最基本的思路。地方政府融資平臺(tái)貸款的主體等特殊性，所以在地方融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解上也有別于一般的信貸風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。

1、納入預(yù)算，統(tǒng)一管理。要切實(shí)處理因?yàn)閾Q屆問題造成的責(zé)任不清以及地方融資平臺(tái)公司拖欠銀行貸款的問題，要統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，將地方政府融資平臺(tái)貸款的負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和范疇和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制。地方政府融資平臺(tái)貸款融資的期限也應(yīng)進(jìn)行控制，原則上最長(zhǎng)不得超過政府任期。

2、嚴(yán)格程序，加強(qiáng)監(jiān)管。融資平臺(tái)融到的資金實(shí)質(zhì)上最終還是由財(cái)政資金償還，而財(cái)政資金系公共資源，如果完全交由平臺(tái)運(yùn)用往往造成資金使用隨意性，沒有硬約束。所以要將融資平臺(tái)融到的資金全額納入財(cái)政收入支出體系進(jìn)行管理。地方政府融資貸款應(yīng)全部置于財(cái)政部門和人大的監(jiān)控之下，接受人大的監(jiān)督審查。由人大或由人大成立專門的委員會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行包括資本金充足率、抵押擔(dān)保的規(guī)范性、資金流向及使用效率、還款資金來源和穩(wěn)定性、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度以及信貸政策變化動(dòng)向在內(nèi)全方位的監(jiān)控。3、健全各級(jí)政府債務(wù)的償還保障機(jī)制。消除財(cái)政承諾式的償還責(zé)任的“軟約束”，由專門的法律規(guī)定政府負(fù)債額度的強(qiáng)有力約束；立足長(zhǎng)遠(yuǎn)建立相應(yīng)的市

20

資料來源:地方債務(wù)的當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn).人民論壇雜志.201*-01-08.paper.people.com.cn/rmlt/html

場(chǎng)退出機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制處置貸款抵押擔(dān)保物，通過法律手段強(qiáng)制政府融資平臺(tái)兌現(xiàn)對(duì)銀行債權(quán)的償還承諾。將政府融資平臺(tái)土地交易收入全部納入償債基金賬戶，用于償還銀行貸款，不得用于新的項(xiàng)目建設(shè)，以減少融資平臺(tái)的債務(wù)。

4、嚴(yán)格界定地方債務(wù)考量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地方政府債務(wù)融資制定風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，包括一定的規(guī)�？刂茦�(biāo)準(zhǔn)和一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，通過嚴(yán)格的規(guī)定來約束地方政府的融資行為。用債務(wù)率為指標(biāo)衡量地方政府債務(wù)規(guī)模需求，債務(wù)率是年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的比值，該指標(biāo)反映地方政府通過動(dòng)用當(dāng)期財(cái)政收入滿足償債需求的能力，是對(duì)地方政府債務(wù)總余額的控制，則需要對(duì)指標(biāo)設(shè)定一個(gè)警戒線來控制地方政府債務(wù)情況[6]�？紤]到我國基礎(chǔ)設(shè)施完善所帶來的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的穩(wěn)步提高，可以制定我國實(shí)際的地方政府可以承擔(dān)的最大債務(wù)規(guī)模[4]。

5、商業(yè)銀行要建立適應(yīng)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)的管理體制。商業(yè)銀行應(yīng)建立完善嚴(yán)格的地方政府融資平臺(tái)貸款的審查標(biāo)準(zhǔn)，按照現(xiàn)有的法律準(zhǔn)則對(duì)各種貸款方式予以深層次的剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)要求地方政府融資平臺(tái)公司將資金回籠賬戶最為為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保已貸資金有優(yōu)先受償權(quán)21；逐步建立一套完備的地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，大力發(fā)展聯(lián)合成銀團(tuán)貸款，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)；建立一套既符合地方財(cái)政債務(wù)狀況，又能反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化發(fā)展趨勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測(cè)和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生[7]。

21

資料來源：唐真龍.政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)凸顯商業(yè)銀行嚴(yán)控“政策性”貸款.證券網(wǎng).,201*-12-02

（五）積極推動(dòng)地方政府融資形式多樣化，不斷直接融資比重

融資方式多樣化是有效緩解通過地政府融資平臺(tái)銀行信貸壓力的有效途徑，有利于解決政府融資平臺(tái)融資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的問題，也便于中央對(duì)地方負(fù)債進(jìn)行有效控制和管理[8]。因此，地方政府融資平臺(tái)可以積極探索發(fā)行市政債券、企業(yè)債券等債券融資方式；引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實(shí)現(xiàn)直接融資，扶持地方政府融資平臺(tái)公司控股、參股公司上市，提升融資平臺(tái)公司的直接融資能力，嘗試資產(chǎn)證券化融資；將市政公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會(huì)資金直接投資經(jīng)營和管理，實(shí)現(xiàn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式22。實(shí)現(xiàn)融資形式多樣化。

地方政府融資平臺(tái)貸款的積極作用與消極影響是其特殊的功能與內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)性綜合作用的結(jié)果，在控制風(fēng)險(xiǎn)最小化的前提下，充分地方政府融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的效用，加強(qiáng)管理是關(guān)鍵，而要做到這一點(diǎn)需要綜合多方力量進(jìn)行長(zhǎng)期的努力。參考文獻(xiàn)：

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[3]巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)盡快規(guī)范[N].文匯報(bào),201*-08-05[4]唐君燕.政府融資平臺(tái)貸款6萬億,地方金融風(fēng)險(xiǎn)積聚[N].華夏時(shí)報(bào),201*-11-20

22

資料來源:姜欣欣.在發(fā)揮政府投融資平臺(tái)作用中防范信貸風(fēng)險(xiǎn).金融時(shí)報(bào).201*9-11-30

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[8]地方融資平臺(tái).陽光融資是必由之路[N].金融時(shí)報(bào),201*-11-21.作者聯(lián)系方式陸岷峰：

聯(lián)系電話：02558588266，15105191718。郵政編碼：210005

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