地方融資平臺(tái)

從地方融資平臺(tái)看政府債務(wù)一、引言

近年來關(guān)于地方融資平臺(tái)的研究和討論越演越熱，成為了政府和各界學(xué)著不得不廣泛關(guān)注的議題。自從1994年分稅制度的改革，削弱了地方政府的財(cái)力，但同時(shí)政府又要承擔(dān)公共建設(shè)的職能，加大了政府的財(cái)政壓力。201*年以來，我國實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，在宏觀政策的引導(dǎo)下，地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭，商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款增長較快。我們認(rèn)為，其出現(xiàn)具有合理性，在城市化進(jìn)程中，特別是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，地方政府融資平臺(tái)發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)在運(yùn)作過程中出現(xiàn)政企不分、管理不規(guī)范、信息不透明、資產(chǎn)負(fù)債率過高等問題。而且今年來，政府通過地方融資平臺(tái)舉債越來越趨向于隱性化，不得不讓各界人士高度關(guān)心起來。二、關(guān)于地方融資平臺(tái)的概述及現(xiàn)狀

地方融資平臺(tái)，就是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等的項(xiàng)目（馮靜201*）。201*年以來，我國實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，在宏觀政策的引導(dǎo)下，地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了快速發(fā)展的勢頭，商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款增長較快。關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的概述，周小川指出“地方政府主要以政府所擁有的土地作質(zhì)押進(jìn)行融資，靠綜合服務(wù)的收費(fèi)能力而非項(xiàng)目自身的收費(fèi)能力償還債務(wù)。因此可能造成地方融資平臺(tái)還債能力欠缺，銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)等問題”。為實(shí)現(xiàn)與中央刺激經(jīng)濟(jì)的政策對(duì)接和配套，許多地方政府在財(cái)力有限的情況下，利用政府融資平臺(tái)大量增加基礎(chǔ)設(shè)施投資。李俊文(201*)（1）指出，地方融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)移到財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。同時(shí)，由于是政府融資平臺(tái)，銀行在與這些平臺(tái)合作過程中，存在著信息不對(duì)稱、過度信任這些平臺(tái)的償債能力等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了重復(fù)抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)(譚浩俊，201*)（2）。除了盈利周期較長、地方政府償債能力無法充分評(píng)估外，對(duì)于各家銀行而言，地方融資平臺(tái)貸款的最大風(fēng)險(xiǎn)還在于“朦朧”的融資用途(楊冬等，201*)（3）。

雖然地方政府借融資平臺(tái)大量舉債的問題最近幾年才越演越烈，但這并不意味著睇番融資平臺(tái)只是最近幾年的產(chǎn)物，關(guān)于地方融資平臺(tái)的文獻(xiàn)與評(píng)價(jià)，國外學(xué)著也著重研究過。RonaldC.Fisher(201*)（4）在《州和地方財(cái)政學(xué)》一書中，明確指出了在美國州和地方政府是通過出售公債來籌集建設(shè)資金。美國州及州以下地方政府舉債具有完全的自主權(quán)，聯(lián)邦政府并不為州及州以下地方政府所舉借的債務(wù)提供擔(dān)保，但仍要對(duì)市政債券進(jìn)行嚴(yán)格的事后監(jiān)管，并制定相關(guān)法律法規(guī)。此外，在州政府層面，美國各州都制定了專門法律，并設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)l3]。JamesM.Poterba和KimS.Rueben(1997)還就州財(cái)政制度對(duì)于市政公債市場的影響作了專門研究。文章分析了一年間不同的州發(fā)行的免稅市政公債，發(fā)現(xiàn)對(duì)赤字和公債發(fā)行的法律約束在公債的融資成本中有著強(qiáng)烈的影響。約束越多越嚴(yán)，融資成本越低，亦即市場喜歡那些財(cái)政政策相對(duì)謹(jǐn)慎的州所發(fā)行的公債。美國學(xué)者E.S.Savas認(rèn)為“政府實(shí)際上公共產(chǎn)品的安排者，政府可以決定提供什么公共產(chǎn)品，但政府并不是直接提供

公共產(chǎn)品，而是由民間部門來提供”。這為公共基礎(chǔ)設(shè)施由民間部門提供了理論基礎(chǔ)。英國學(xué)者DarrinGrimsey達(dá)霖格里姆賽，和澳大利亞學(xué)者M(jìn)ervynK.Lewis莫文K劉易斯認(rèn)為“市政公用、交通、能源、環(huán)保等公共服務(wù)可以適用公私合作伙伴關(guān)系”。澳大利亞學(xué)者BrianDollery，LinCrase，AndrewJohnson說明了“公私合作的好處，可以減少財(cái)政支出和提高資金效率，提出公共基礎(chǔ)設(shè)施由企業(yè)來承擔(dān)，并為公私合作提出了一些政策意見”。這為私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施提供理論基礎(chǔ)。從政府與企業(yè)的合作關(guān)系中體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營權(quán)的高度性和靈活性（Bu1ter.w.A）。地方政府融資平臺(tái)，是地方政府為籌集資金進(jìn)行公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)設(shè)立的平臺(tái)，其產(chǎn)生有其內(nèi)在的必然性。首先，自1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)行以來，中央財(cái)政在財(cái)政收入中所占的比重大幅提高，財(cái)力越來越向中央和省級(jí)政府集中，形成了層層向上的收入分配格局。與此同時(shí)，中央政府與地方政府之間的事權(quán)并沒有明確的劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下派，特別是一些普遍性和基礎(chǔ)性的服務(wù)責(zé)任不斷下移，導(dǎo)致基層政府的收入能力和日益增加的支出責(zé)任愈發(fā)不對(duì)稱（吳存榮201*）；其次：其次，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是城市化水平的不斷提高，地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確實(shí)有很大的資金需求。而我國地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀尤其堪憂：201*年11月，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，政府出臺(tái)了4萬億投資計(jì)劃，并實(shí)施了積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，受此影響，信貸投放的增長異常迅猛。根據(jù)中國國際金融公司的統(tǒng)計(jì)，201*年全年人民幣貸款增幅高達(dá)9.59萬億元，其中投向地方融資平臺(tái)的貸款占比約40%，總金額近3.8萬億元。在信貸的快速投放中，地方政府投融資平臺(tái)是最活躍、最值得關(guān)注的融資主體，截至201*年底，金融機(jī)構(gòu)地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38力一億元，同比增長70.4%，其中，縣級(jí)融資平臺(tái)貸款余額約占四分之一。從區(qū)域來看，發(fā)達(dá)地區(qū)融資平臺(tái)貸款余額約占61%。除了銀行債務(wù)之外，地方融資平臺(tái)還以城投債的方式演變著，中國城投債主要依托一于企業(yè)債券市場，從品種上看，主要包括企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券。現(xiàn)在普遍將中國城投債的發(fā)展劃分為幾個(gè)階段:201*年以前為起步階段，且基本為中央企業(yè)債，發(fā)債主體集中于直轄市和大型省會(huì)城市，由歷年城投債發(fā)行情況可知，1997年一201*年，中國累計(jì)發(fā)行城投類中央企業(yè)債22期，金額206億元;201*年開始，企業(yè)債發(fā)行政策的調(diào)整，降低了債券發(fā)行門檻，城投債成為企業(yè)債的重要品種并快速增長，城投類公司201*年開始發(fā)行短期融資券，201*年開始嘗試發(fā)行，中期票據(jù)，發(fā)行種類增加了，發(fā)行金額也每年遞增，201*年一201*年，我國累計(jì)發(fā)行各類城投債共104期，累計(jì)金額為1395.5億元;進(jìn)入201*年，在寬松貨幣政策和積極財(cái)政政策的大背景下，重新啟動(dòng)發(fā)行的中期票據(jù)成為城投債發(fā)展的新亮點(diǎn)，中國城投債出現(xiàn)跨越性增長。三、地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)討論

在對(duì)待地方融資平臺(tái)的研究問題上，國內(nèi)外學(xué)者其實(shí)都大多側(cè)重于對(duì)其償債風(fēng)險(xiǎn)的研究，甚至包括銀行債務(wù)系統(tǒng)，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)大部分學(xué)者都從三方面考慮，分別為信用風(fēng)險(xiǎn)，給銀行帶來的還貸風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)地方財(cái)政甚至中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。王曦指出的貸款風(fēng)險(xiǎn)問題：（1）平臺(tái)存在信用風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)在缺少第一還款來源；以政府劃撥土地和股權(quán)為依靠的融資平臺(tái)屬性，產(chǎn)生信貸風(fēng)險(xiǎn)可能性大；平臺(tái)融資責(zé)任主體模糊。（2）對(duì)銀行而言存在的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在長期貸款急劇增加，對(duì)款結(jié)構(gòu)不平衡兩個(gè)方面。（3）給地方財(cái)政帶來影響，隱性債務(wù)顯性化給地方政府帶來壓力，甚至由中央政府買單。高立、張令奇（201*）也從對(duì)商業(yè)銀行和地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)角度分析：（1）對(duì)商業(yè)銀行：地方政府采用打包貸款方式，分拆給不同項(xiàng)目，導(dǎo)致貸款使用期限上短貸變長投，資金使用存在偏差，“殼公司”還債能力低，產(chǎn)生不良貸款。（2）對(duì)地方財(cái)政：地方政府的償債能力受制于土地市場，而土地市場不穩(wěn)定，無疑對(duì)地方財(cái)政施加壓力。王朝陽，謝晨，何德旭（201*）指出融資平臺(tái)所存在的風(fēng)險(xiǎn)：（1）由地方政府融資平臺(tái)引發(fā)的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)在為銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和債券違約風(fēng)險(xiǎn)。（2）融資風(fēng)險(xiǎn)一旦破產(chǎn)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將被凸顯。（3）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)一旦大規(guī)模爆發(fā)，中央財(cái)政將面臨著潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也有學(xué)者從更為細(xì)化的角度提出關(guān)于地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)。比如李冠青認(rèn)為：（1）部分地方政府負(fù)債率有較高風(fēng)險(xiǎn)。政府隱性擔(dān)保，獲得重復(fù)信貸資金，一旦進(jìn)入集中的還款周期，過往積累的風(fēng)險(xiǎn)問題就會(huì)暴露出來。鄭榮、張俊、干勝道（201*）對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)較為具體地指出了以下觀點(diǎn)：（1）融資平臺(tái)公司設(shè)立的包裝風(fēng)險(xiǎn)；（2）地方政府遞延的還貸風(fēng)險(xiǎn)；（3）助推房市泡沫的風(fēng)險(xiǎn)；（4）融資創(chuàng)新產(chǎn)品“杠桿效應(yīng)”引致的風(fēng)險(xiǎn)；（5）信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)；（6）再次形成“國進(jìn)民退”的風(fēng)險(xiǎn)。李靖（201*）關(guān)于融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題提到，“過度依賴國外借款和銀行債務(wù)融資，使融資風(fēng)險(xiǎn)加大。目前地方政府主要采取間接融資方式，向外國政府、國際金融機(jī)構(gòu)借款。劉尚希,許航敏,葛小南（201*）提到了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，他認(rèn)為地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),很大程度上以未來經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)地方財(cái)政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn)。（1）貸款擔(dān)保流于形式。為了讓融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，地方政府想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保，還貸支持性文件及地方財(cái)政出具還本付息的承諾函。正是這“擔(dān)保函”增加了融資風(fēng)險(xiǎn)。（2）政府性風(fēng)險(xiǎn)問題突出，政府融資平臺(tái)的最大風(fēng)險(xiǎn)在于財(cái)務(wù)不透明從而導(dǎo)致真實(shí)資產(chǎn)評(píng)估較難。（3）借貸主體還貸能力不足，個(gè)數(shù)繁多的融資平臺(tái)使得隱形負(fù)債成隱患。

四、對(duì)地方融資平臺(tái)存在風(fēng)險(xiǎn)的有效控制及防范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議鑒于地方融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀，很多學(xué)者都給出了自己關(guān)于防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策，而多數(shù)都集中與政府和銀行兩方面，關(guān)于政府方面應(yīng)該注意的是：1、健全完善相關(guān)法律法規(guī)，改革開放以來，中國法律制度存在一個(gè)明顯的問題，就是法律法規(guī)滯后于經(jīng)濟(jì)市場變化，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期發(fā)展中國家普遍存在的一個(gè)問題。隨著融資平臺(tái)公司的迅速發(fā)展和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，再加上金融產(chǎn)品的不斷推出，需要抓緊法律法規(guī)建設(shè)，同時(shí)根據(jù)市場壞境變化，對(duì)原有法律進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。鑒于地方政府融資平臺(tái)對(duì)于中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，應(yīng)當(dāng)制定專門的法律法規(guī)來對(duì)地方政府融資平臺(tái)舉債進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范和監(jiān)督。201*年中國地方政府債務(wù)的迅猛增長一度把地方融資平臺(tái)推到了輿論的風(fēng)口浪尖上，201*年開始，國家陸續(xù)推出了一系列政策條文，本著從水下引導(dǎo)至地面、從政府剝離至企業(yè)的由不規(guī)范到規(guī)范的思路，來整頓和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展。（李經(jīng)緯201*）2、提高地方財(cái)政透明度，地方政府債務(wù)管理的高度透明有利于提高其債務(wù)控制能力，防止地方政府債務(wù)惡性膨脹，有助于保障社會(huì)公眾對(duì)地方政府事務(wù)及其財(cái)務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止腐敗和提高地方政府的公信力。國際上很多發(fā)達(dá)國家都要求地方政府提供和披露更加全面的財(cái)政信息、，包括預(yù)算收支信息、地方政府財(cái)務(wù)狀況信息及地方政府作出的各種可能會(huì)影響未來預(yù)算收支的決策和承諾情況如貸款擔(dān)保等，根據(jù)這些信息，有助于揭示地方財(cái)政前景中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府及時(shí)作出有利于長期穩(wěn)定的財(cái)政決策，也有益于社會(huì)公眾監(jiān)測、評(píng)估和實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性。為此，地方政府應(yīng)該在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息、舉債情況及債務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況向社會(huì)公眾說明，以快速獲取社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的反饋信息，從而避免或減少因地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的過度舉債行為，以及項(xiàng)目建設(shè)者的違法亂紀(jì)行為。3、進(jìn)一步改革和完善分稅制度，從體制因素看，分稅制改革所導(dǎo)致的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等、地方政府在與中央政府的博弈過程中嚴(yán)重財(cái)力不足是目前地方政府投融資平臺(tái)巨額負(fù)債引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的根本原因，因而進(jìn)一步改革和完善我國現(xiàn)有的財(cái)稅體制，才是治本之道。我國要從根本上解決地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該立足對(duì)分稅制的再改革和完善。4、加快城投債市場發(fā)展在日本，地方公營企業(yè)主要以發(fā)債為主，發(fā)債所籌集資金占其資金來源的98.5%。而在中國，受債券市場發(fā)展滯后影響，長期以來，企業(yè)融資主要呈現(xiàn)以間接融資為主、直接融資為輔的格局，債券融資占比嚴(yán)重偏低，這使得銀行在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中承擔(dān)了過多的功能，銀行信貸規(guī)模早己超過了合適的比重，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也很大程度上集中在銀行系統(tǒng)。因此，現(xiàn)階段中國應(yīng)當(dāng)快速推進(jìn)城投債市場的發(fā)展，迅速擴(kuò)大城投債規(guī)模，并逐步將城投債規(guī)范發(fā)展成為符合中國國情的市政債券，鼓勵(lì)有實(shí)力的城投公司通過債券市場融資，這樣不僅可以降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以使項(xiàng)目建設(shè)周期和負(fù)債期限實(shí)現(xiàn)匹配。地方政府在對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范的同時(shí)一，亦應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)扶持部分實(shí)力較強(qiáng)的融資平臺(tái)。而銀行貸款是201*年地方政府投融資平臺(tái)瘋狂融資的主要渠道，目前中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，地方政府債務(wù)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，商業(yè)銀行介入地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)，既有分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)遇，同時(shí)也是融資風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者。（林文順201*）當(dāng)下的迫切任務(wù)是研究銀行機(jī)構(gòu)如何在抓住地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上有效緩解貸款風(fēng)險(xiǎn)，為化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)做出自己應(yīng)有的努力。我們應(yīng)該注意的是：1、實(shí)時(shí)把握宏觀調(diào)控政策銀行業(yè)介入地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)，受國家政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期等因素影響很大，201*年在政策支持卜，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)領(lǐng)域的貸款規(guī)模迅速擴(kuò)大，而當(dāng)其所引起的風(fēng)險(xiǎn)引起國家的重視后，201*年中國人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)又屢屢出臺(tái)相關(guān)宏觀調(diào)控政策，限制地方政府融資平臺(tái)的瘋狂融資行為。國家政策有一定的不確定性，商業(yè)銀行要對(duì)行業(yè)現(xiàn)狀有清醒的認(rèn)識(shí)，時(shí)刻關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策走向，把握產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展趨勢，考慮銀行承受能力，防止集中性風(fēng)險(xiǎn)。（李伯和201*）2、適度實(shí)行資產(chǎn)證券化商業(yè)銀行通過信貸資產(chǎn)證券化，把風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重較高的融資平臺(tái)貸款借助于債券市場轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，解決巨大的存量問題，將表內(nèi)的部分風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)移到表外，從而降低銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)水平和加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總額，同時(shí)提高核心資本充足率，從總體上化解了中長期貸款所引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。（張成201*）3、建立銀行間溝通機(jī)制一個(gè)地方投融資平臺(tái)企業(yè)往往與多家銀行同時(shí)有業(yè)務(wù)往來，但由于銀行之間缺乏溝通機(jī)制，不能全面了解企業(yè)狀況。因此，如果各個(gè)銀行之間加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，比如按照貸款級(jí)別分類為依據(jù)，建立地方政府融資平臺(tái)的信用等級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制，從而銀行與銀行之間、銀行與借款人之間、銀行與政府之間都在同一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行信息溝通，實(shí)現(xiàn)對(duì)信貸資金的隨時(shí)監(jiān)測，這樣就可以最大限度地解決信息不對(duì)稱問題，有利于共同防范地方政府投融資平臺(tái)授信及業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（劉煌輝，張樣成201*）。雖然企業(yè)在地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范方面也應(yīng)該做到一些自身的完善，但相比只下，政府的宏觀把握和銀行的調(diào)整機(jī)制則更能從根本上緩解現(xiàn)行的局面。五。文獻(xiàn)述評(píng)

從根本上看，我國地方政府融資平臺(tái)的出現(xiàn)極其快速發(fā)展是由于分稅制財(cái)稅體制下，中央和地方各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配上出現(xiàn)了嚴(yán)重的不對(duì)稱引起的，而我們國家正處于城市化快速發(fā)展的階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比重大，導(dǎo)致政府所擁有的物力財(cái)力無法滿足城市建設(shè)的資金需求，而外部舉債則會(huì)收到各種法律法規(guī)的約束，所以在我們看來，地方融資平臺(tái)的出現(xiàn)與發(fā)展是有著深刻的必然性的。這種由地方政府授意建立的融資平臺(tái)雖然是公司制企業(yè)形式，但是它在運(yùn)營過程中絕不等同于提供公共產(chǎn)品的真正的政府企業(yè)，但是卻又不屬于提供私人物品的私人企業(yè)，它可以說是介于這二者時(shí)間的一種特殊存在，通過銀行貸款和城市建設(shè)投資來集資是地方融資平臺(tái)的主要方式，也是融資平臺(tái)甚至城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。

當(dāng)然，既然它是屬于企業(yè)形式運(yùn)營，必然存在普通企業(yè)所具有的一般風(fēng)險(xiǎn)，除了一般企業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)之外，還包含了其特有風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在平臺(tái)公司經(jīng)營與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府信用缺失的制度性風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及流動(dòng)性、杠桿率、貸款集中度等銀行信貸因素風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行是與地方政府、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)土地收入、社會(huì)投資者甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)都密切相關(guān)的，因此如果不能夠?qū)ζ脚_(tái)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以有效防范，就必然會(huì)產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果并有可能給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來極大的負(fù)面影響。從今年“兩會(huì)”期間主要領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于地方融資平臺(tái)的談話中，我們已經(jīng)了解到了一些必要信息。201*年，我們國家的地方融資平臺(tái)總量已經(jīng)驚人的達(dá)到了8000余個(gè)，其中縣一級(jí)的融資平臺(tái)4千多個(gè)。全國大概有1600多個(gè)縣，平均下來每個(gè)縣有3個(gè)。一些

地方性融資平臺(tái)的負(fù)債率達(dá)到94%，有的地方甚至高達(dá)400%，而國際上平均為80%～120%。在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省市區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺(tái)貸款債務(wù)率（平臺(tái)債務(wù)合計(jì)/當(dāng)?shù)谿DP）低于60%，有10個(gè)省市甚至超過了100%。這些數(shù)據(jù)在很大程度上暴露了我國地方融資平臺(tái)現(xiàn)狀的嚴(yán)重性。而根據(jù)相關(guān)信息，我國三大經(jīng)濟(jì)圈的貸款余額占了六成，201*年將可能達(dá)到一個(gè)地方債務(wù)償還的頂峰，也就是說，如果我國地方債務(wù)的現(xiàn)行狀況得不到緩解，我國的地方債務(wù)危機(jī)將會(huì)更加嚴(yán)重，地方融資平臺(tái)也將更加難以控制。從上述信息我們可以看出，我國地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀亟待解決，政府和銀行都應(yīng)該加大對(duì)債務(wù)的宏觀控制和有效調(diào)節(jié)，但同時(shí)，地方融資平臺(tái)本身也應(yīng)該不斷完善自身的體制機(jī)制，盡量控制好舉債的力度和數(shù)量，我們不應(yīng)該只為了短期的城市化建設(shè)和光鮮政績而絲毫不顧大量舉債給城市后續(xù)發(fā)展帶來的不利影響。參考文獻(xiàn)

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擴(kuò)展閱讀：地方政府融資平臺(tái)

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府融資平臺(tái)曾起到過積極正面的作用，同時(shí)留下了一些問題。但我們不能輕易加以否定，應(yīng)該看到它的作用和在有效規(guī)范下的良好發(fā)展前景。隨著國務(wù)院及監(jiān)管部門規(guī)范地方政府融資平臺(tái)政策不出臺(tái)，地方政府融資平臺(tái)面臨貸款難問題。本文試結(jié)合現(xiàn)行政策制度，就地方政府融資平臺(tái)如何才能獲得貸款作一探討。

一、地方政府融資平臺(tái)的定義

根據(jù)《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于切實(shí)做好201*年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)201*34號(hào)）的定義，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。以地方政府融資平臺(tái)為借款主體，且暫不具備商業(yè)性運(yùn)營條件，依托政府主導(dǎo)、實(shí)體承貸、財(cái)政資金和政策性信貸資金合理支農(nóng)模式運(yùn)作的貸款，即平臺(tái)貸款。

從上述定義來看，主要包括以下三層含義：一是融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立。按照銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。公益性資產(chǎn)，是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)的公益資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園廣場、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來經(jīng)營收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。二是政府承貸連帶還款責(zé)任。對(duì)于融資平臺(tái)的新增債務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。三是融資平臺(tái)包括機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。融資平臺(tái)為機(jī)關(guān)法人或事業(yè)法人，如土地儲(chǔ)備中心、公路局、

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交通廳（局）等。地方政府融資平臺(tái)公司指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款活注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司和行業(yè)性投資公司。

二、新增平臺(tái)貸款的可貸范圍

新增平臺(tái)貸款指201*年6月30日以后新發(fā)放貸款。（銀監(jiān)辦發(fā)201*191號(hào)定義）根據(jù)黨中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)發(fā)行工作的指示精神和國家現(xiàn)行政策及監(jiān)管部門對(duì)農(nóng)發(fā)行的特殊監(jiān)管要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際，以下項(xiàng)目領(lǐng)域可以發(fā)放新增平臺(tái)貸款。

（一）在符合《中國人民共和國公路法》及其相關(guān)條件的收費(fèi)公路項(xiàng)目上可以新增貸款，但不得新增非收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款。

（二）符合《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)201*15號(hào)），含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。范圍僅包括棚戶區(qū)改造、廉租房和公租房，不包括其他類型的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房。

（三）屬國務(wù)院審批或批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目，以及國家規(guī)定可以融資的項(xiàng)目，如兩個(gè)年重要一號(hào)文件規(guī)定，水利建設(shè)項(xiàng)目、公路建設(shè)項(xiàng)目、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

（四）國務(wù)院和監(jiān)管部門特別規(guī)定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，具體到農(nóng)發(fā)行，是指水利建設(shè)、土地整治、農(nóng)民集中住房等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。（據(jù)銀監(jiān)四發(fā)201*15號(hào)文以及201*年國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)圈批同意農(nóng)發(fā)行《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的請(qǐng)示》批復(fù)件中指示精神）

由此可見，農(nóng)發(fā)行比其他商業(yè)銀行擁有更為廣闊的可貸

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空間。農(nóng)發(fā)行除了可以向商業(yè)性運(yùn)行的融資平臺(tái)提供貸款外，還在國家指定領(lǐng)域內(nèi)從事政策性支農(nóng)。三、地方融資平臺(tái)貸款現(xiàn)行政策

（一）關(guān)于融資平臺(tái)準(zhǔn)貸條件。一是借款人為政府認(rèn)定的、規(guī)范的融資平臺(tái)，符合國家和銀監(jiān)會(huì)有關(guān)政策要求。二是借款人治理結(jié)構(gòu)完善，在“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)建立完備的管控機(jī)制，治理科學(xué)、組織健全、財(cái)務(wù)規(guī)范、內(nèi)控到位。三是借款人為政府擁有實(shí)質(zhì)控制權(quán)的國有或國有控股企業(yè)，具有承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的職能，權(quán)益資本充足，有穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流或者可靠的償債資金來源，業(yè)務(wù)經(jīng)營和財(cái)務(wù)可持續(xù)性良好。四是借款人財(cái)務(wù)狀況良好，資產(chǎn)負(fù)債率不高于80%，具備按期償還貸款本息能力，償債資金70%(含)以上來源于借款人自身收益，本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼收入不超過30%，且現(xiàn)金流能夠達(dá)到全覆蓋貸款本息。五是借款人為機(jī)關(guān)法人或事業(yè)法人，須具備相應(yīng)的職能、經(jīng)驗(yàn)和能力，具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性和重組可靠的償債能力，其融資行為經(jīng)政府授權(quán)或具有明確法律規(guī)定。

（二）關(guān)于項(xiàng)目準(zhǔn)入規(guī)定。一是項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，列入政府規(guī)劃，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護(hù)政策、國家宏觀調(diào)控政策等要求；二是項(xiàng)目根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定或行業(yè)管理需辦理的各項(xiàng)審批手續(xù)齊備；三是項(xiàng)目投向農(nóng)村改革的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域，充分體現(xiàn)政策性信貸資金與政策性財(cái)政資金合力支農(nóng)；四是項(xiàng)目資本金比例符合國家規(guī)定和信貸制度有關(guān)要求，貸款發(fā)放前一次性或按比例到位，項(xiàng)目資金來源必須是非債務(wù)資金，不得使用銀行貸款、理財(cái)、信托資金作為項(xiàng)目資本金。

（三）關(guān)于貸款擔(dān)保規(guī)定。一是地方政府不得以財(cái)政性

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收入和國有資產(chǎn)，直接或間接地為融資平臺(tái)提供擔(dān)保。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)工作管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)201*19號(hào)）已明確規(guī)定，201*年7月1日以后（含7月1日）不允許出現(xiàn)新的政府擔(dān)保。二是貸款擔(dān)保必須合法合規(guī)。根據(jù)項(xiàng)目貸款特點(diǎn)、借款人性質(zhì)，采取不同的擔(dān)保組合方式，確保貸款擔(dān)保的合法、組織、可靠，中長期項(xiàng)目貸款擔(dān)保額度應(yīng)覆蓋貸款本息，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司承貸項(xiàng)目原則上不得單一采用土地出讓收入返還質(zhì)押方式。三是對(duì)負(fù)債率、債務(wù)率、償債率中有一項(xiàng)以上（含）指標(biāo)超過警戒線，或貸款額度超過區(qū)域融資最高額度的項(xiàng)目，須落實(shí)土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)抵押，并足額覆蓋貸款本息。但規(guī)劃土地儲(chǔ)備（指未完成土地收儲(chǔ)相關(guān)手續(xù)、并不具備土地出讓條件）不得作為抵押品。四是對(duì)機(jī)關(guān)法人和事業(yè)法人承貸的項(xiàng)目，借款人自身收益能夠覆蓋貸款本息，或者償債資金中含有本級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的，經(jīng)測算本機(jī)財(cái)政“三率”指標(biāo)在警戒線以內(nèi)，且貸款額度不超過區(qū)域融資最高額度的，可是風(fēng)險(xiǎn)情況采用信用貸款方式。

（四）關(guān)于貸款期限及還款規(guī)定。一是對(duì)于公路、保障性住房新增貸款，貸款期限原則上不超過15年，且不得設(shè)立寬限期。二是對(duì)于還款主要來源于土地出讓收入返還的項(xiàng)目，充分考慮當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屖袌龅娜萘�，科學(xué)分析項(xiàng)目形成入地的出讓計(jì)劃的合理性和可實(shí)現(xiàn)性，貸款期限一般控制在3-5年以內(nèi)，最長不得超過8年，其中對(duì)于以土地收儲(chǔ)開發(fā)為主要建設(shè)內(nèi)容（土地征收補(bǔ)償、收購成本和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)成本占項(xiàng)目靜態(tài)投資的90%以上）的項(xiàng)目，貸款期限一般不超過3年，最長不超過5年。三是中長期項(xiàng)目貸款不得采用到期一次性還本方式，在還款期內(nèi)每年至少兩次還本付息。

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（五）關(guān)于水利建設(shè)的優(yōu)惠政策。一方面，水利建設(shè)項(xiàng)目不受國發(fā)201*19號(hào)文件關(guān)于融資平臺(tái)貸款條件的約束。另一方面，根據(jù)今年中央一號(hào)文件，水利建設(shè)項(xiàng)目可將水利建設(shè)基金、地方土地出讓收益等資金計(jì)算在承貸主體綜合收益，可作為還貸來源。四、對(duì)策建議（一）政府層面。

1、加快推進(jìn)平臺(tái)公司實(shí)體化、融資建設(shè)運(yùn)營一體化和管理規(guī)范化。針對(duì)目前投融資平臺(tái)量多分散，特別是縣級(jí)融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模小，按照政府財(cái)力、信用等級(jí)、盈利能力等進(jìn)行優(yōu)化整合，壓縮縣級(jí)平臺(tái)，加快平臺(tái)事業(yè)法人向公司法人轉(zhuǎn)型步伐，構(gòu)建以職責(zé)清晰、治理結(jié)構(gòu)完善、規(guī)模較大、運(yùn)作規(guī)范、核心競爭力較強(qiáng)的投融資平臺(tái)。

2、加強(qiáng)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。建議對(duì)融資平臺(tái)提取風(fēng)險(xiǎn)撥備。建立以經(jīng)營收益、土地增值、資產(chǎn)溢價(jià)部分和企業(yè)退稅等為主要框架的政府投融資平臺(tái)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金。

3、進(jìn)一步整合資金資源。建議對(duì)土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金、廉租房保障基金、小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金等各類現(xiàn)有用于各類項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政性資金進(jìn)行整合，存入在農(nóng)發(fā)行開立的專戶，專項(xiàng)用于對(duì)項(xiàng)目的投入或償還貸款本息。

4、打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。地方政府應(yīng)給予農(nóng)發(fā)行和承貸主體寬松的外部環(huán)境，尤其是抓緊規(guī)范完善各類融資平臺(tái)，使其真正成為復(fù)合貸款條件的平臺(tái)實(shí)體；引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)使用貸款，并專款專用；培養(yǎng)企業(yè)誠信意識(shí)，落實(shí)項(xiàng)目資本金和自由資金，確保與信貸資金匹配使用。

（二）農(nóng)發(fā)行層面。

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1、建立于政府有關(guān)部門合作機(jī)制。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。緊緊依靠地方政府，跟進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的營銷思路，緊盯地方政府的發(fā)展規(guī)劃，拓寬營銷事業(yè)，深挖客戶資源，制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)拓展計(jì)劃。

2、把好準(zhǔn)入關(guān)口。準(zhǔn)確界定可支持范圍，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、實(shí)體承貸款、財(cái)政資金和政策性信貸資金合力支農(nóng)模式”的貸款運(yùn)作模式，積極支持土地整治項(xiàng)目拓展延伸到的公路項(xiàng)目和其他農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，用土地增值收益來覆蓋其他項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)。

3、充分發(fā)揮咨詢職能作用。幫助地方政府開展融資平臺(tái)規(guī)范工作，做好與有關(guān)部門的溝通協(xié)主動(dòng)提供發(fā)展顧問和財(cái)務(wù)顧問服務(wù)，從融資平臺(tái)的職能定位、治理結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理、經(jīng)營能力、資產(chǎn)負(fù)債及資金“借、用、管、還”機(jī)制等方面，促進(jìn)融資平臺(tái)的建立完善。

4、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是落實(shí)好擔(dān)保方式。對(duì)權(quán)屬清醒的有幸資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，優(yōu)先用于貸款抵質(zhì)押擔(dān)保。政府融資平臺(tái)貸款一般額度較大，盡量采用多種擔(dān)保方式組合的辦法。采用土地出讓收入返還質(zhì)押的，要合理測算土地預(yù)期出讓收如和返還收入，并落實(shí)相關(guān)手續(xù)。二是嚴(yán)控操作風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)真執(zhí)行銀監(jiān)會(huì)“兩個(gè)辦法、一個(gè)指引”相關(guān)要求，嘗試“封閉管理”概念引入項(xiàng)目貸款管理中，嚴(yán)格落實(shí)自己支付規(guī)定，重點(diǎn)從“規(guī)范支付、審核用途、監(jiān)測進(jìn)度、及時(shí)回籠”四個(gè)環(huán)節(jié)，防止信貸資金被擠占挪用。三是加強(qiáng)與地方政府、財(cái)政、土地、水里等部門的溝通與協(xié)調(diào)，密切關(guān)注上級(jí)補(bǔ)貼、本機(jī)配套、項(xiàng)目收益等資金的籌措、撥付進(jìn)度，資金到位后直接轉(zhuǎn)入農(nóng)發(fā)行賬戶，優(yōu)先用于收貸收息。

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