城管監(jiān)察

城管監(jiān)察

第10期

房山區(qū)城市管理監(jiān)察大隊201*年12月8日

[工作動態(tài)]

市局車克欣局長一行8人到城管大隊調(diào)研慰問11月9日上午，市局車克欣局長、王連峰副局長帶領(lǐng)相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責同志一行8人到城管大隊調(diào)研慰問。調(diào)研組首先聽取了劉金大隊長對城管大隊總體情況以及今年以來城管大隊主要工作情況的匯報。車克欣局長對城管大隊在區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導下所取得的成績給予了充分肯定，并提出幾點具體要求：一是繼續(xù)狠抓隊伍建設(shè)，提升整體素質(zhì)，提高執(zhí)法能力和服務(wù)水平；二是創(chuàng)新執(zhí)法方式，認真總結(jié)一般程序案件集中處理制度經(jīng)驗，做好城管執(zhí)法工作；三是緊密圍繞區(qū)委、區(qū)政府中心工作，夯實基礎(chǔ)，在執(zhí)法中做到剛?cè)嵊袡C結(jié)合；四是結(jié)合本部門實際，做好隊伍的合理定編工作。區(qū)委常委、區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長陳永參加了座談，代表區(qū)政府對調(diào)研組的到來表示歡迎和感謝，并簡要介紹了房山區(qū)的整體情況，要求城管大隊適應(yīng)新形勢，轉(zhuǎn)變思維，開拓創(chuàng)新，扎扎實實做好環(huán)境保障工作。最后，劉金大隊長向市局和區(qū)領(lǐng)導表明了決心，要知恥而后勇，深刻吸取教訓，按照區(qū)委六屆全會提出的建設(shè)“富裕、靚麗、文明、和諧”現(xiàn)代化新區(qū)總體目標和市城管局“堅持內(nèi)涵發(fā)展，構(gòu)建和諧城管”的總體思路，以實際行動把房山環(huán)境工作治理好，為房山的經(jīng)濟、社會發(fā)展做出城管部門的貢獻，不辜負各級領(lǐng)導對城管大隊的期望。

（政工科）

城管大隊主持召開公開銷毀非法運營車輛現(xiàn)場會11月13日上午，城管大隊、交通支隊、工商分局、公安分局、交通局聯(lián)合在萬達停車場召開房山區(qū)公開銷毀非法運營車輛現(xiàn)場會，對查處的非法運營車輛進行集中公開銷毀。城管大隊主持現(xiàn)場會。區(qū)委常委劉欣國出席并發(fā)表重要講話。

（政工科）

城管大隊舉辦學習貫徹十七大精神輔導會11月16日下午，城管大隊舉辦學習貫徹十七大精神輔導會，輔導會由劉清初政委主講。劉政委從胡錦濤總書記報告中的四十個第一次提法著手，帶領(lǐng)大家深刻體會學習黨的十七大精神，為全體隊員做了一次全面的輔導。劉金大隊長要求全體隊員認真貫徹學習黨的十七大精神，結(jié)合區(qū)委六屆四次全會的精神和城管工作實際，以創(chuàng)衛(wèi)為突破口，為房山區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。提出一要堅定信念；二要轉(zhuǎn)變觀念；三要發(fā)展理念；四要拓寬視野；五要增強素質(zhì)。要求全體隊員做到：1、學習十七大精神，加強作風建設(shè)，牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨意識；2、真抓實干，切實解決城市管理中的現(xiàn)實問題，特別是現(xiàn)階段要認真完成創(chuàng)衛(wèi)工作任務(wù)。

（政工科）

區(qū)委常委劉欣國一行到大隊檢查創(chuàng)衛(wèi)工作11月23日上午，區(qū)委常委劉欣國一行到大隊檢查指導創(chuàng)衛(wèi)工作，在聽取劉金大隊長近期創(chuàng)衛(wèi)工作開展情況匯報后，劉欣國充分肯定大隊近期所做的工作，指出新的大隊領(lǐng)導班子凝聚力強，狠抓隊伍建設(shè)不放松，傳承優(yōu)良作風，大力宏揚正氣，作風硬、有干勁，是一支特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的隊伍，特別是圍繞創(chuàng)衛(wèi)工作中作了大量深入扎實和卓有成效的工作。他代表區(qū)委、區(qū)政府對城管大隊的全體隊員所付出的辛苦和所取得的成績表示慰問和感謝。最后提出兩點要求：一是要求大隊班子要繼續(xù)帶好隊伍，打好基礎(chǔ)，培育更加優(yōu)良的作風，打造一支高素質(zhì)的敢打必勝的執(zhí)法隊伍；二是要繼續(xù)加大執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)法，圍繞創(chuàng)衛(wèi)工作，充分發(fā)揮職能作用，在人員少、任務(wù)重的情況下繼續(xù)發(fā)揚連續(xù)作戰(zhàn)的作風，直至取得創(chuàng)衛(wèi)工作的全面勝利。區(qū)市政管委主任苗宗啟、區(qū)創(chuàng)衛(wèi)辦主任楊文淑一同參加檢查指導。

（政工科）

城管大隊舉辦貫徹十七大精神，推進作風效能建設(shè)講座為了深入貫

徹十七大精神，推進作風效能建設(shè)，促進城管工作的進一步開展，11月23日下午，大隊邀請區(qū)委組織部常務(wù)副部長馬成彪同志為全體隊員講課。馬部長圍繞《強化作風建設(shè)，重塑城管形象》為主題，從以下五個方面做了精彩的講課：一、認真履職，知難而進；二、認清責任，愛崗敬業(yè)；三、正視權(quán)力，廉潔從政；四、強化管理，創(chuàng)新發(fā)展；五、認清目標，加強學習。大隊領(lǐng)導班子成員與全體隊員一起聆聽了講座。

（政工科）

城管大隊召開法制工作匯報會11月29日下午，11月份的法制工作匯報會在大隊會議室舉行。大隊領(lǐng)導與各分隊長、科室負責人一同參加。首先，各分隊長匯報當月工作的主要成績，遇到的問題，和下步工作的打算。各分隊交流了工作經(jīng)驗。各科室圍繞執(zhí)法情況分析、督察考核等情況做了匯報。劉金大隊長對下一步工作提出具體要求：1、繼續(xù)抓好創(chuàng)衛(wèi)和08環(huán)境整治工作；2、加強宣傳教育和引導，充分調(diào)動群眾的積極性和創(chuàng)造性；3、注重長效，落實責任，全面推進網(wǎng)格化管理；4、全力以赴，整治重點，扎實做好全面創(chuàng)衛(wèi)工作。

（政工科）

[工作簡訊]

▲城管大隊聯(lián)合相關(guān)部門開展專項執(zhí)法夜查。11月7日17：30--20：00的行動共出動執(zhí)法人員近200人次、出動執(zhí)法車輛30余臺，暫扣非法運營“摩的”7輛、人力三輪12輛、泔水車1輛、襪子一箱、規(guī)范“摩的”、人力三輪亂停亂放45起、說服教育50余人次。

▲拱辰分隊取締良鄉(xiāng)西北關(guān)洗車點，清除“創(chuàng)衛(wèi)”死角。

▲拱辰分隊協(xié)調(diào)菜商進社區(qū)售大白菜，較好解決了群眾所需與城市管理相矛盾問題。

▲閻村分隊積極協(xié)調(diào)清潔隊清理京保路良鄉(xiāng)段兩側(cè)落葉。

▲拱辰分隊攜同綜治辦集中清理規(guī)范漁兒溝村及行宮小區(qū)內(nèi)燈箱廣告、玻璃貼字。

▲西潞分隊近日解決閻村東路兩家商戶臺球桌占道經(jīng)營的難題。

▲青龍湖分隊柔性執(zhí)法，治理取締鴻順園小區(qū)西側(cè)非法售沙市場▲拱辰、閻村分隊在整治城東市場的過程中，工作細致、宣傳到位，得到相對人的支持和配合。浩源副食經(jīng)銷部經(jīng)理臧建忠在自拆違建時，不慎將腿摔傷，但依然配合城管部門的工作，率先拆除完畢。

▲房山分隊近日配合相關(guān)部門對史家營一帶的運輸車輛開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。

▲城管大隊加大對“摩的”、人力三輪車非法運營行為的打擊力度，從23日至30日，由城管大隊牽頭，每日出動兩個分隊，聯(lián)合交通支隊、交通局，開展專項整治行動。僅一周時間，暫扣“摩的”、人力三輪車等各類非法運營車輛35輛。

▲拱辰、閻村分隊近日取締良鄉(xiāng)南關(guān)二處早點攤?cè)骸?/p>

▲西潞分隊許磊在良鄉(xiāng)月華大街華龍市場門前巡查時撿到一個錢包，積極聯(lián)系失主。城管隊員拾金不昧的精神，受到失主的稱贊。

▲拱辰分隊清理整治良鄉(xiāng)二中校園周邊無照商販。

▲直屬隊近日在巡查至良鄉(xiāng)偉業(yè)嘉園東側(cè)工地時，發(fā)現(xiàn)并及時撲滅附近山坡上的一場大火。

▲西潞分隊整治華龍市場北門鳥市。

▲12月3日，城管大隊參加北潞園小區(qū)法制公園揭牌儀式，并設(shè)宣傳展臺，向群眾贈送《市容環(huán)境50問》及《房山區(qū)城管大隊法律法規(guī)告知書》等宣傳材料500余份。

▲12月6日，長溝、周口店、景區(qū)分隊在巡查至北秀街圣星城門前，發(fā)現(xiàn)一男子突然發(fā)病倒地，及時伸出援助之手，聯(lián)系120，并護送到醫(yī)院�！�12月7日，城管大隊召開城管特約監(jiān)督員座談會。

報：市執(zhí)法局

發(fā)：各科、室、隊

（共印30份）

擴展閱讀：城市管理監(jiān)察論文

城市管理監(jiān)察綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀

自1997年以來，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》確立的相對集中行政處罰權(quán)制度，國務(wù)院辦公廳和國務(wù)院，先后下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)[201*]63號)、《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[201*]17號)，批準23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市開展了相對集中行政處罰權(quán)試點工作，到目前全國已有200多個城市實行了這一制度。201*年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》(國辦發(fā)[201*]56號)，要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機構(gòu)，實行綜合行政執(zhí)法。201*年，中央編辦、國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)工作和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》，對二者的關(guān)系及處理提出了明確的要求，把相對集中行政處罰權(quán)進一步納入了綜合行政執(zhí)法的軌道，為城市管理執(zhí)法工作指明了發(fā)展方向。十年來，相對集中行政處罰權(quán)試點工作取得了顯著成效，城市管理執(zhí)法隊伍得到了整合，執(zhí)法水平有了進一步提高，城市環(huán)境面貌也發(fā)生了顯著變化。對深化行政管理體制改革，改進行政執(zhí)法狀況，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高依法行政水平，解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、職責交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和行政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，起到了積極的作用，實踐證明，國務(wù)院《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》是正確的，推行相對集中行政處罰權(quán)制度，完全符合“三個代表”的重要思想，符合城市管理的客觀要求和發(fā)展方向，充分體現(xiàn)了這項制度的優(yōu)越性和所發(fā)揮的積極作用。因此，引起了各地城市人民政府的高度重視，得到了廣大群眾的擁護和支持。

隨著改革的深入推進，城市管理綜合執(zhí)法制度在法律保障、機構(gòu)設(shè)置、管理體制、執(zhí)法方式、隊伍建設(shè)、社會參與等方面出現(xiàn)了一些新情況、新問題，面臨著新的考驗和挑戰(zhàn)。如何整合城市管理行政資源，深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革，打造和諧城管，提升執(zhí)法品質(zhì)，提高城市公共服務(wù)水平，是城市管理和綜合執(zhí)法工作值得深入研究和探討的重要課題。一、綜合執(zhí)法概述

綜合執(zhí)法是指一個行政機關(guān)(含具有公共事務(wù)管理職能的組織，下同)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行使多個行政機關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力而進行的行政執(zhí)法活動。這里的“執(zhí)法”是廣義的，涵蓋了除政府立法(即制定行政法規(guī)、規(guī)章)之外政府為行使職能而進行的所有活動，包括制定規(guī)范性文件、行政審批、行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強制等方面。綜合執(zhí)法的表現(xiàn)方式也是多元的：從綜合執(zhí)法的實現(xiàn)途徑上來講，可以是委托式(多個行政機關(guān)分別依法委托一個行政機關(guān)行使有關(guān)權(quán)力)、相對集中式(省級以上政府依法決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的職權(quán))，也可以是機構(gòu)改革式(通過職能劃轉(zhuǎn)或機構(gòu)調(diào)整，將多個行政機關(guān)的職能及相應(yīng)權(quán)力交由一個行政機關(guān)行使)和授權(quán)式(多項法律、法規(guī)授權(quán)同一個行政機關(guān)行使有關(guān)權(quán)力)；從綜合的權(quán)限上來講，可以是處罰權(quán)及相關(guān)的檢查權(quán)、強制權(quán)的綜合，也可以是規(guī)范性文件制定權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)以及其他權(quán)力的綜合。綜合執(zhí)法的功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是組織法方面。綜合執(zhí)法使行政權(quán)力在橫向上發(fā)生了轉(zhuǎn)移，帶來了相應(yīng)職能的調(diào)整及機構(gòu)、人員的精簡、歸并，因而是行政管理體制的調(diào)整。二是行為法方面。綜合執(zhí)法意味著一個行政機關(guān)開始取代多個行政機關(guān)，在多項行政執(zhí)法領(lǐng)域集中開展行政執(zhí)法活動，執(zhí)法主體實現(xiàn)一元化，從而對執(zhí)法成本和執(zhí)法效能產(chǎn)生影響。

目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一個認識誤區(qū)，即將“執(zhí)法”片面理解為“處罰”，而將處罰之外的其他執(zhí)法活動統(tǒng)稱為“管理”。受此影響，在認識層面，很多人將城市管理綜合執(zhí)法理解為“處罰權(quán)的綜合”，甚至以為綜合執(zhí)法就是《行政處罰法》規(guī)定的相對集中處罰權(quán)。在實際操作層面，主要表現(xiàn)為：(一)綜合執(zhí)法推進工作與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革存在一定的脫節(jié)；(二)綜合執(zhí)法的實現(xiàn)途徑僅限于委托式和相對集中式，機構(gòu)改革式盡管在實踐中已出現(xiàn)，但被排除在綜合執(zhí)法范圍之外；(三)綜合的權(quán)限限于處罰權(quán)以及相應(yīng)的檢查權(quán)和強制權(quán)；(四)在執(zhí)法事項上，實施綜合執(zhí)法的往往是一些專業(yè)性知識要求低、較為簡單的案件，等等。因此，與較為成熟的專業(yè)執(zhí)法模式相比，城市管理綜合執(zhí)法目前尚處于發(fā)展的初級階段，是一種“淺層次、輔助性”的執(zhí)法模式。

正是這種“淺層次、輔助性”，決定了城市管理綜合執(zhí)法在現(xiàn)實中的成效與不足：

成效方面，開展城市管理綜合執(zhí)法，在一定程度上糾正了行政管理體制中機構(gòu)林立、各自為政、重條輕塊的現(xiàn)象，整合了相當一部分執(zhí)法資源，優(yōu)化了執(zhí)法體制，實現(xiàn)了部分執(zhí)法重心的下移，使執(zhí)法開始適應(yīng)城市管理綜合化、區(qū)域化的發(fā)展趨勢，并且在執(zhí)法隊伍的鍛煉和提高，形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率和效能等方面起到了重要作用。以上海為例，目前城市管理綜合執(zhí)法的范圍涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)境保護、公安交通、工商、建設(shè)、房地產(chǎn)、城市規(guī)劃，以及文化廣播電影電視、新聞出版、文物、體育和旅游管理等城市管理的方方面面，在這些領(lǐng)域，有效地改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法缺位等現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)法活動的覆蓋范圍以及對違法行為的打擊力度。不足方面，一是機構(gòu)林立、執(zhí)法隊伍和人員膨脹的情況并沒有改觀。由于目前城市管理綜合執(zhí)法與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革相脫節(jié)，主要是“權(quán)力的綜合而非職能、機構(gòu)、人員的綜合”，只作了處罰領(lǐng)域的權(quán)力的簡單合并，原職能部門(主管部門)仍然存在，并繼續(xù)行使相關(guān)規(guī)范性文件制定、行政審批、行政許可(包括監(jiān)督檢查)、部分案件的處罰以及其他行政執(zhí)法權(quán)力。在此情況下，為開展綜合執(zhí)法，往往需要新設(shè)一個綜合執(zhí)法機關(guān)，并不斷充實執(zhí)法人員，導致實施綜合執(zhí)法以后，僅僅是緩解了原體制下“多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民”的矛盾，卻增加了機構(gòu)和人員的編制。二是上游執(zhí)法(主要是制定規(guī)范性文件、審批和許可，即人們通常所說的“管理”)與下游執(zhí)法(主要是處罰、檢查和強制，即人們通常所說的“執(zhí)法”)相脫節(jié)。由于行政執(zhí)法是行政機關(guān)履行其特定職能的活動，需要賦予相應(yīng)的權(quán)力，為此，法律規(guī)范從上游賦予其規(guī)范性文件制定權(quán)、審批權(quán)、許可權(quán)，在下游賦予其處罰權(quán)、檢查權(quán)、強制權(quán)等一整套權(quán)力，是一個完整的流程。而現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法是上游不綜合、下游綜合，反而又產(chǎn)生了新的脫節(jié)和矛盾，平添了綜合執(zhí)法機關(guān)與原行政機關(guān)在執(zhí)法上的交易成本，影響了“管理”和“執(zhí)法”各自的效率和效能，甚至產(chǎn)生“管理”部門與“執(zhí)法”部門之間職責不清、關(guān)系不順、聯(lián)系不夠、監(jiān)督不力、相互推諉等現(xiàn)象。三是城市管理綜合執(zhí)法隊伍的素質(zhì)難以適應(yīng)城市管理的任務(wù)和要求。隨著城市建設(shè)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市的范圍在不斷擴大，城市管理對行政執(zhí)法專業(yè)性與綜合性的要求均不斷提高，現(xiàn)行綜合執(zhí)法的隊伍和人員的素質(zhì)顯得難以適應(yīng)。這都給城市管理綜合執(zhí)法的進一步推進設(shè)置了障礙。不僅如此，《行政許可法》頒布施行后，其確立的相對集中許可權(quán)制度以及“誰許可、誰監(jiān)督”原則(許可權(quán)也要納入綜合執(zhí)法，許可機關(guān)有權(quán)亦有職責對被許可人實施檢查)，也從法制上給現(xiàn)行城市管理綜合執(zhí)法構(gòu)成沖擊。

二、當前城市管理綜合執(zhí)法存在的主要問題從目前全國開展這項工作的情況來看，這項工作推進比較緩慢，發(fā)展也不平衡，在推行這項制度中還存在一些問題，尤其是在城市管理行政執(zhí)法隊伍中的問題仍然比較突出，需要研究和解決，概括起來主要有以下幾方面的問題：(一)城市管理綜合執(zhí)法工作缺乏相應(yīng)的法律保障

我國在城市管理方面的立法滯后，至今沒有一部系統(tǒng)的綜合性城市管理方面的法律。大多數(shù)推行城市管理綜合執(zhí)法的城市都是通過政府規(guī)章進行授權(quán)，由于規(guī)章效力較低而導致諸多方面的問題發(fā)生：其一，城市管理綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，實踐中難免出現(xiàn)認識不一、運行程式不一、“瓶頸”問題較多的現(xiàn)象：其二，對于某些被集中的行政處罰權(quán)，以規(guī)章的形式對法律設(shè)定的執(zhí)法主體和執(zhí)法權(quán)限進行變更，違背了權(quán)力法定的原則，且導致法律適用上的沖突和權(quán)力行使的越位：其三，根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，政府規(guī)章只能設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，而以規(guī)章作為綜合執(zhí)法的依據(jù)，減少了處罰的種類，限制了執(zhí)法手段，降低了執(zhí)法效率；其四，人民法院在審理行政案件中，以法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章僅作為參照，以規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)容易造成行政訴訟中的不利局面；再者，由于我國尚未出臺《行政強制法》，城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)作出暫扣、強制拆除等行政強制行為沒有明確法律的依據(jù)，一旦出現(xiàn)行政訴訟，法院也沒有評判標準，只能依照《行政處罰法》或憑借自由裁量權(quán)。綜合執(zhí)法機關(guān)不能對其具體行政行為合法性作出充分有效的預(yù)見，在司法程序中，也難以得到有力的支持。

(二)城市管理綜合執(zhí)法體制較為雜亂

一是機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。有的城市將城管執(zhí)法機構(gòu)列為政府組成部門，有的則作為政府一個部門的下設(shè)機構(gòu)。絕大多數(shù)的城市政府將城市管理綜合執(zhí)法主體界定為事業(yè)組織。從某種意義上講，這種定性正是使執(zhí)法行為演變成“執(zhí)法經(jīng)濟”的體制性漏洞，“只給權(quán)不給錢”的思維方式，其實正是在制度建設(shè)中預(yù)設(shè)了“以權(quán)力為資源”的傾向，而當權(quán)力事實上被默認為執(zhí)法者“自家的山水”時，權(quán)力的公共性也就無從談起，客觀上必然導致“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”的問題普遍存在。再者，城管執(zhí)法隊伍的編制也是五花八門，城市管理綜合執(zhí)法主體的合法性沒有保證，不僅使執(zhí)法的公信力大受影響，行政執(zhí)法效能和執(zhí)法水平也受到制約。

二是行政協(xié)調(diào)不順暢。將原由幾個部門分別行使的職權(quán)集中交由一個行政機關(guān)行使，是為了解決多頭執(zhí)法、職責交叉的問題。但在綜合執(zhí)法體制形成的過程中，由于部門利益博弈、人員安置分流等原因，在部門職責劃分上，往往沒有遵循這一原則，而是從狹隘的部門利益出發(fā)，把工作中管理難度大、無人肯管的“硬骨頭”借機踢給城管綜合執(zhí)法部門，而把對自己有利的抱著不放。造成原有的執(zhí)法機關(guān)并沒有減少，反而由于行政處罰權(quán)歸并的界限不清，在執(zhí)法實踐中引發(fā)職責交叉的新問題。由于全國沒有統(tǒng)一的關(guān)于綜合執(zhí)法體制的規(guī)定，各地城市綜合執(zhí)法權(quán)限范圍的劃分比較盲目，暴露出各種問題，既不利于法制的統(tǒng)一性，也不符合依法行政的要求。

三是管理體制不健全。現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章具有很強的專業(yè)性，無上級主管部門，使得相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門業(yè)務(wù)交流、法律咨詢、培訓、信息提供等方面存在諸多困難。由于沒有歸口主管部門，又沒有統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，導致各地城管綜合執(zhí)法隊伍的管理體制、人員身份、機構(gòu)性質(zhì)、著裝標識等沒有統(tǒng)一的標準，直接影響了隊伍形象。另外，在市、區(qū)關(guān)系上，一般采取的是“兩級政府、三級管理”體制，原則上確定了城市管理綜合執(zhí)法的市、區(qū)兩級執(zhí)法主體資格。人事任免和資金管理權(quán)全部在區(qū)級政府，絕對的塊塊領(lǐng)導使城市管理綜合執(zhí)法受到局部利益的局限和局部管理的牽制，依法履行職責的獨立性受到一定影響，不利于城市管理綜合執(zhí)法水平的提高和執(zhí)法隊伍素質(zhì)的增強。(三)城市管理綜合執(zhí)法隊伍的自身素質(zhì)有待提高

一是城市管理行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，部分執(zhí)法人員的法律知識和業(yè)務(wù)知識相對缺乏，執(zhí)法辦案能力有限，與執(zhí)法者身份不符，更與法制社會要求不符。二是執(zhí)法理念需要進一步轉(zhuǎn)變�！皥�(zhí)法者就是管理者”的特權(quán)思想還在執(zhí)法隊伍中不同程度地存在，建設(shè)“服務(wù)型”政府，“在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理”的觀念還沒有普遍形成，執(zhí)法方式簡單、粗暴的情況還時有發(fā)生。三是依法行政的意識還不夠強。如為了遵循上級指令，礙于人情關(guān)系等而影響案件依法辦理的不乏其人。

四是少數(shù)執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員濫用職權(quán)，甚至受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，公然執(zhí)法犯法，搞權(quán)錢交易，嚴重影響法律的正確實施，也敗壞了黨和政府執(zhí)法部門在廣大人民群眾中的形象，使城市管理綜合執(zhí)法工作更加難以開展。(四)城市管理綜合執(zhí)法的環(huán)境艱難

城管執(zhí)法工作難以得到管理相對人和社會群眾的廣泛理解和支持。首先，城管執(zhí)法工作大多涉及社會的弱勢群體，其中折射著社會諸多深層次矛盾與問題。城市管理者與被管理者之間的矛盾，更成為了各種矛盾集中的焦點。這些矛盾和問題決不是單靠城管部門能夠解決的，面對弱勢群體謀生手段的需求，面對相當一部分社會群眾的不理解，執(zhí)法難度之大可想而知，由此引發(fā)的種種問題給城管執(zhí)法造成巨大阻力。違法建筑、違章占道屢禁不止，小攤小販和城管玩“貓抓老鼠”、“游擊戰(zhàn)”的游戲，城市管理取證難、處罰難、執(zhí)行難；“暴力抗法”事件頻頻上演，極大地影響了隊伍士氣。而公安機關(guān)一般按普通民事糾紛處理，執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威性得不到較好的維護，執(zhí)法人員人身安全得不到較好的保障，執(zhí)法工作受到嚴重影響；社會輿論普遍同情弱者，媒體導向熱衷于城管執(zhí)法中出現(xiàn)的矛盾和糾紛的負面報道，市民對城管執(zhí)法的偏見、抵觸給城管執(zhí)法帶來了極大的困擾。

另外，由于司法保障不到位造成執(zhí)法難。城管執(zhí)法部門由于自身缺乏有效的強制手段，很多情況下執(zhí)法需要借助司法強制力，而司法機關(guān)由于人員力量有限、不愿配合等因素，常常造成城管執(zhí)法的執(zhí)行不力、不到位。如，行政處罰決定的強制執(zhí)行須待3個月后，不僅嚴重影響了行政執(zhí)法的效率，也使得行政機關(guān)行政決定的公定力、公信力無從體現(xiàn)。此外，法院對行政執(zhí)法案件的證據(jù)要求過于苛刻，也使得行政機關(guān)在執(zhí)法辦案中無所適從，行政執(zhí)法追求的公正和效率價值無法得到平衡，反而削弱了行政執(zhí)法效能。如查處違法建設(shè)問題，即使是違建一開始就被發(fā)現(xiàn)，等到城管執(zhí)法人員經(jīng)過調(diào)查取證、文書送達、復(fù)議訴訟等程序之后再依法拆除時，恐怕早已建成了高樓大廈。

三、關(guān)于推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革的建議

(一)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當制訂統(tǒng)一的法制

首先，制訂一部城市管理法律，明確城市管理綜合行政執(zhí)法的目的、原則、實施程序以及城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)的法律地位、管理體制、管理職能、管理依據(jù)以及工作法則等。由于相對集中行政處罰權(quán)工作已開展多年，各地己積累了不少經(jīng)驗，制定這方面法律規(guī)范的條件應(yīng)當說已經(jīng)成熟。其次，對現(xiàn)有法律、法規(guī)中與相對集中行政處罰權(quán)制度相抵觸的內(nèi)容進行修改，建立審批權(quán)和處罰權(quán)相對分離、獨立的新的法律體系。

(二)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當建立法定的機構(gòu)

按照《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[201*)17號)文件精神，切實將城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)作為政府的一個獨立工作部門，有條件的可以列為政府組成部門，其所需的經(jīng)費列入政府全額財政預(yù)算，不以收費、罰沒收入作為經(jīng)費來源。在執(zhí)法人員身份方面，由于許多執(zhí)法人員原來就是事業(yè)單位成員，有些甚至屬于企業(yè)員工，實施城市管理綜合執(zhí)法后，執(zhí)法人員的總量變化不大，甚至可能有所減少，但人員性質(zhì)一下子全部轉(zhuǎn)編為公務(wù)員，難度很大。這一矛盾在短期內(nèi)可能無法解決，在這種情況下，我們可以建立起一種以行政機關(guān)為主導、法定授權(quán)專門機構(gòu)為補充的模式。比如武漢市設(shè)定城市管理執(zhí)法局為行政機關(guān)，下設(shè)城市管理執(zhí)法分局(大隊)作為綜合執(zhí)法的具體執(zhí)行機構(gòu)，在人員編制上重心向基層、執(zhí)法現(xiàn)場下移。局機關(guān)人員編制確定為綜合管理類公務(wù)員，執(zhí)法分局(大隊)人員編制核定為城市管理執(zhí)法專項編制，納入?yún)⒄展珓?wù)員管理序列，實行公務(wù)員職級管理制度，所需經(jīng)費納入全額財政預(yù)算。這種方式對于化解城市管理綜合執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員現(xiàn)實的法律地位定性難題，不失為一種積極的、有益的嘗試，也是與公務(wù)員法的精神相一致的。(三)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當推行合署的機制

為了降低行政協(xié)調(diào)成本，提高城市管理行政執(zhí)法的效率，實行城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)與城市管理部門合署辦公的體制，有助于理順橫向職能關(guān)系。武漢市201*年實施相對集中行政處罰權(quán)制度以來，綜合執(zhí)法機構(gòu)與負責市容環(huán)衛(wèi)、市政道路、燃氣熱力等主要城市管理事項的城市管理局合署辦公，實行相關(guān)許可權(quán)與處罰權(quán)適度分離、又密切關(guān)聯(lián)的運行機制，有效地提高了管理和執(zhí)法的效能。(四)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當理順縱向的關(guān)系

首先，要明確歸口管理問題。建議國務(wù)院明確城市管理綜合執(zhí)法的主管部門，并設(shè)立專門機構(gòu)負責行業(yè)管理工作，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域的法制統(tǒng)一和規(guī)范管理。其次要理順市、區(qū)關(guān)系問題。我們認為，實行一級執(zhí)法主體，也就是實行市垂直領(lǐng)導，有利于提高綜合執(zhí)法的執(zhí)行力。但是，目前大城市大多實行市、區(qū)兩級執(zhí)法主體的管理體制，通常的說法是實行雙重領(lǐng)導。由于城市管理“以區(qū)為主”‘的原則，市、區(qū)關(guān)系不是以“責任和領(lǐng)導”聯(lián)系在一起，而是通過“情感”來支撐。在不能統(tǒng)一實行垂直領(lǐng)導的情況下，我們建議賦予市級機關(guān)實質(zhì)意義的考核權(quán)，建立起一套科學而完善的綜合考核制度，將市級財政的投入資金作為考核基數(shù)，將執(zhí)法業(yè)務(wù)與資金核撥掛起鉤來，那么，市級機關(guān)的權(quán)威將在不損害區(qū)級政府和其他部門權(quán)利的基礎(chǔ)上得以建立。(五)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當提供完備的保障

一是建立公安保障機制。城市管理綜合執(zhí)法遇到的問題十分復(fù)雜，觸及的社會矛盾較集中，常常是一般性違法行為伴隨著違反治安管理的行為一起發(fā)生，較易發(fā)生暴力抗法問題，使城管執(zhí)法存在巨大阻力。為確保城管執(zhí)法工作正常進行，維護城市管理行政執(zhí)法秩序，有效預(yù)防和打擊阻撓執(zhí)法和暴力抗法等違法行為，保障城管執(zhí)法人員的人身安全，應(yīng)當建立城管執(zhí)法公安保障機制，成立城管公安分局或支隊，實行雙重領(lǐng)導體制，以市公安局管理為主，業(yè)務(wù)上接受城市管理執(zhí)法局的領(lǐng)導。這方面，南京、西安、長沙、鄭州、濟南等城市已取得成功經(jīng)驗，值得在全國推廣，蘇州也在平江區(qū)建立了該綜合執(zhí)法隊伍進行試行。二是建立財政保障機制。為建立保障有力的執(zhí)法體制，應(yīng)當加大對城管執(zhí)法隊伍的資金投入，深化城市管理執(zhí)法隊伍收支兩條線改革工作，實行收支徹底脫鉤，統(tǒng)一并提高行政執(zhí)法人員待遇，從根本上規(guī)范隊伍的執(zhí)罰行為，增強城市管理綜合執(zhí)法隊伍的快速反應(yīng)能力和執(zhí)法效能。

三是建立科技保障機制。隨著科學技術(shù)的發(fā)展和城市事務(wù)的不斷增加，相關(guān)部門的配合協(xié)調(diào)機制的建立，在很大程度上必須依靠電子政務(wù)的制度建設(shè)，實現(xiàn)城管執(zhí)法部門辦公自動化、決策科學化、信息網(wǎng)絡(luò)化和資源共享化，使城管執(zhí)法部門的各項監(jiān)管工作更加嚴密，有效，把城管執(zhí)法部門建設(shè)成為廉潔、勤政、科學、高效的政府部門。

(六)深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)當建設(shè)規(guī)范的隊伍

關(guān)于隊伍規(guī)范化建設(shè)問題，建議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法服裝、執(zhí)法標識，確保城市管理執(zhí)法統(tǒng)一著裝的合法性，使城市管理執(zhí)法走上規(guī)范化、正規(guī)化軌道。一方面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一城管綜合執(zhí)法隊伍的形象建設(shè)，另一方面，轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法的理念，必須正確處理嚴格執(zhí)法和文明執(zhí)法兩種關(guān)系，善于運用“法律”和“感情”兩種武器，依靠疏堵有序創(chuàng)和諧，嚴緩有度保和諧，剛?cè)嵊蟹酱俸椭C，從而有效地化解矛盾，提高執(zhí)法效能。

四、蘇州市城市管理執(zhí)法新機制的探索

今年以來，蘇州市城市管理執(zhí)法局堅持以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹黨的十六屆五中、六中全會和省市有關(guān)會議精神，緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，堅持“執(zhí)法為民、為民執(zhí)法”理念，以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和提高城市管理水平為動力，以開展“內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象”作風建設(shè)年活動為契機，從解決民生問題入手，突出“人性化執(zhí)法、精細化管理”主題，積極探索推行城市管理工作新模式，努力破解城市管理難題，為進一步優(yōu)化蘇州經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、提升城市品位作出了不懈努力。

(一)深入開展“作風建設(shè)年”、“大討論”等活動，加強隊伍建設(shè)為進一步加強隊伍建設(shè)，根據(jù)省委、市委關(guān)于開展作風建設(shè)年活動、大討論活動的統(tǒng)一部署，局黨委結(jié)合城管執(zhí)法隊伍的管理現(xiàn)狀和實際需要，在全局范圍內(nèi)組織開展了以“內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象”為主題的作風建設(shè)年活動和“提升執(zhí)法形象、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境”大討論活動，為深入推進年度各項工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。在作風建設(shè)年第一、第二階段活動中，市局組織開展了崗位大練兵和隊列會操、執(zhí)法文明用語演示等集中訓練活動，磨練了廣大執(zhí)法人員的意志。召開了行風監(jiān)督員會議和執(zhí)法工作新聞通報會，加強了與社會各界的溝通聯(lián)系，促進了理解。組織進行了創(chuàng)建“群眾滿意基層站(所)”、“踐行黨員承諾，共建和諧機關(guān)”、“征求作風建設(shè)意見建議”、“城管執(zhí)法問計于民”和“群眾滿意度測評”等活動，認真聽取社會各界的意見建議，改進了城管執(zhí)法工作方法。通過召開政工例會和民主生活會、邀請專家授課等形式開展政治思想和業(yè)務(wù)知識培訓活動，進一步增強了執(zhí)法人員宗旨觀念、責任意識和業(yè)務(wù)能力。同時還分兩批對全局副中隊長以上干部進行了封閉式培訓，進一步提高了我局中層以上干部的工作能力，為確保年度各項工作任務(wù)全面完成打下了堅實的基礎(chǔ)。落實了黨風廉政和機關(guān)效能建設(shè)工作責任制，完善了政務(wù)公開制度，推行“陽光執(zhí)法”，逐步提高了執(zhí)法透明度和公信力。通過組織全局執(zhí)法人員學習先進人物事跡、觀看反腐倡廉教育片、到省第五監(jiān)獄開展現(xiàn)場警示教育和加強日常性的政治思想工作等多種方式，進一步加強了干部廉潔從政意識。(二)進一步完善城市管理體制，注重部門溝通協(xié)調(diào)

市委、市政府在《關(guān)于完善市區(qū)城市管理體制的實施意見》(市委[201*]17號)文件中明確要求進一步完善市區(qū)城市管理體制和城市行政執(zhí)法體制。在領(lǐng)導層面，成立了市城市管理委員會，下設(shè)城管辦，負責城市管理相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)，進一步明確區(qū)(管委會)、街道的城市管理職責，要求各司其責，狠抓落實，從而實現(xiàn)科學、長效的城市管理目標。在執(zhí)法局，實施執(zhí)法力量重心下移，通過執(zhí)法中隊進駐街道，執(zhí)法力量向基層傾斜，由無人管轉(zhuǎn)變?yōu)橛腥斯�、由臨時管轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期管、由被動管轉(zhuǎn)變?yōu)橥羷庸�，從而實現(xiàn)對違章行為的處理達到快速、高效、精確的目的，有利于優(yōu)化城市管理結(jié)構(gòu)，調(diào)動了基層街道和社區(qū)的城市管理力量，體觀了新形勢下城市管理的要求，是實現(xiàn)城市精細化管理的基礎(chǔ)。注重處理好與街道、社區(qū)居委會(村民委員會)的關(guān)系，加強與街道、社區(qū)和相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力，努力實現(xiàn)多個部門齊抓共管的良好局面。(三)積極探索城市管理工作新模式，努力破解城管難題

為適應(yīng)新形勢下城市管理工作的需要，我局在參照其他城市管理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，積極探索推行管理城市工作新模式，認真開展了三項試點工作，努力破解城市管理難點熱點問題。

一是開展“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”試點，推行人性化管理。從“照顧經(jīng)營者、方便居民、保持城市整潔與美觀”的“三贏”目的出發(fā)，在充分調(diào)查研究和廣泛征求各方意見建議的基礎(chǔ)上，開展了“疏堵結(jié)合、規(guī)范管理”試點工作，由我局會同建設(shè)、規(guī)劃、交警、街道、社區(qū)等部門聯(lián)合進行嚴格、規(guī)范地勘查定點和審批，將分散在各處的修補類、水果類、書報刊、鮮花、日用品等無證流動攤點統(tǒng)一安排到方便群眾、市民認可、經(jīng)營者愿意、不妨礙交通、不影響城市環(huán)境秩序的地方定點經(jīng)營，同時對早點夜市攤點進行定時、定點規(guī)范管理。目前，蘇州工業(yè)園區(qū)的流動攤販和占道經(jīng)營疏導工作進展順利，金益社區(qū)已設(shè)立修補類攤點3處、水果類攤點5處、早點夜市攤點72處等等，這些便民服務(wù)攤點的有序設(shè)立，既方便了市民群眾的生活，又有效改善了流動攤販隨意占道經(jīng)營的局面，使市容市貌開始逐步好轉(zhuǎn)，得到了廣大市民群眾的認可。社會各界對此項工作新模式也給予了廣泛關(guān)注，《蘇州日報》兩次在頭版對此進行了報道。二是開展“執(zhí)法中隊進駐街道”試點，推進城市管理重心下移。為充分發(fā)揮基層組織的作用，調(diào)動和依靠社會力量參與城市共建共管，密切執(zhí)法人員與市民群眾的關(guān)系，根據(jù)市委[201*]17號文件精神，我局完善了重心下移的工作實施方案，制訂了執(zhí)法中隊進駐街道后的工作職責和各項規(guī)章制度，與街道和建設(shè)、公安、規(guī)劃等部門進行了充分溝通協(xié)調(diào)，在城市管理基礎(chǔ)較好、條件較為成熟的各街道、實施了“執(zhí)法中隊進駐街道”試點工作。從幾個試點的運行情況來看，執(zhí)法中隊和執(zhí)法隊員與社區(qū)群眾的聯(lián)系進一步密切，關(guān)系越來越融洽，工作環(huán)境得到了進一步改善。三是開展“精細化管理”試點，努力打造城市“精品亮點”。為逐步使我市城市管理工作的重心從“治臟、治亂、治差”轉(zhuǎn)移到“做美、做靚、做優(yōu)”上來，按照有關(guān)規(guī)定，積極開展路段“精細化管理”工作，通過創(chuàng)新管理機制，細化管理標準，落實管理責任，規(guī)范管理行為，實現(xiàn)城市管理工作從粗放管理向精細管理、事后管理向超前管理、靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，全面提高城市道路精細化管理水平。取得了一定的成效。

(四)建立健全規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理秩序

為進一步加強隊伍管理，我局制訂出臺了《城管執(zhí)法人員行為規(guī)范準則》、《城管執(zhí)法人員“敬禮告知執(zhí)法”程序規(guī)定》、《城管執(zhí)法人員“十不準”實施辦法》和《城管執(zhí)法工作通報會制度》等規(guī)章制度，建立了一整套規(guī)范執(zhí)法行為的程序，并規(guī)定了嚴格的督查考核方法，通過制度建設(shè)來規(guī)范隊員的行為；建立了市局黨委班子成員聯(lián)系基層執(zhí)法中隊工作制度，市局和分局領(lǐng)導深入一線開展蹲點調(diào)研，認真了解民情、聽取民意，解決了一批實際問題。同時還聘請了25名行風監(jiān)督員，主動接受社會各界的監(jiān)督，進一步強化了內(nèi)部管理力度，努力提升隊伍形象。我局推行《敬禮告知執(zhí)法程序》后，北京《新京報》、浙江《現(xiàn)代金報》、《城建監(jiān)察》雜志先后對這一做法進行了報道。此外，還制定了《金華市城市管理行政執(zhí)法局關(guān)于優(yōu)化市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的八項措施》，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。

總之，城市管理綜合執(zhí)法體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在當前構(gòu)建和諧社會的進程中，需要城市管理者的積極探索、大膽實踐，不斷推進綜合執(zhí)法制度的完善，充分發(fā)揮城管執(zhí)法的最佳效能，真正實現(xiàn)在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理，從而促進社會的全面和諧。

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