關(guān)于我縣政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況的調(diào)查報告

關(guān)于我縣政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況的調(diào)查報告

按照局領(lǐng)導(dǎo)安排，我股對我縣政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況進(jìn)行了回顧與小結(jié)，分析了農(nóng)業(yè)保險開展中存在的問題及原因，并對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向、運行機(jī)制等問題進(jìn)行了探討。

一、我縣農(nóng)業(yè)的基本情況

我縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)過多年的戰(zhàn)略性調(diào)整，目前已初步形成以優(yōu)質(zhì)小麥、玉米和黃牛、生豬為主導(dǎo)的四大特色產(chǎn)業(yè)。201*年我縣農(nóng)作物播種面積367.8萬畝，其中糧食面積308.9萬畝、油料面積17.8萬畝、棉花面積15萬畝、蔬菜瓜果面積25.1萬畝;黃牛出欄2.72萬頭、生豬出欄63.38萬頭、山羊出欄26.27萬只、禽蛋產(chǎn)量10744噸。由于受地理條件的影響，我縣旱澇災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活經(jīng)常受到農(nóng)業(yè)災(zāi)害的威脅，農(nóng)民抵御自然災(zāi)害風(fēng)險的能力較差。為避免自然災(zāi)害后農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重的損失，目前比較可行的方式之一就是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險可以分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險，使農(nóng)民獲得必要的補(bǔ)償，有助于盡快恢復(fù)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二、我縣農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀(一)全省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展背景

為切實發(fā)揮保險業(yè)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定中的作用,近年來，我省對市場經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)業(yè)保險機(jī)制進(jìn)行了實踐探索。根據(jù)我省多年來農(nóng)業(yè)保險實踐，要做好政策性農(nóng)業(yè)保險，必須組建一個強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)保險公司，搭建開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的平臺。為此，201*年3月省委書記郭金龍同志和省長王金山同志利用在北京參加“兩會”的機(jī)會，就籌建安徽省國元農(nóng)業(yè)保險公司與中國保監(jiān)會主要領(lǐng)導(dǎo)交換了意見。201*年7月，任海深副省長又專門就此事會見了保監(jiān)會李克穆副主席，就籌建農(nóng)業(yè)保險公司達(dá)成共識。201*年6月，由原省政府副秘書長牛駑韜帶隊前往吉林安華農(nóng)業(yè)保險公司實地考察，更加堅定了我省組建國元農(nóng)業(yè)保險公司的信心和決心。201*年1月國元農(nóng)業(yè)保險公司成立以后，成為我省首家保險法人機(jī)構(gòu)，按照“政策推動、企業(yè)參股、市場化運作”模式，在政府政策支持下，經(jīng)辦政策農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。其運作方式、內(nèi)容包括：

1、試點思路。通過政府搭建平臺，采取政策性保險，商業(yè)化運作模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與保險，探索農(nóng)業(yè)保險保障的新途徑，為面上推廣積累經(jīng)驗。2、試點范圍。全省選擇部分重點縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點工作。

3、試點險種。試點階段，開辦關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的水稻、小麥等初始成本保險。待條件成熟后，再逐步開辦其它險種。

4、保理標(biāo)準(zhǔn)。采取低保額、低保障、低收費的原則，農(nóng)民對試點險種，可自愿選擇一項或多項進(jìn)行承保，不得強(qiáng)制參保。

5、政府補(bǔ)貼。試點階段，各級財政通過保費補(bǔ)貼的辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)民投保的水稻、小麥保險項目，給予保費補(bǔ)貼，減輕農(nóng)民的保費負(fù)擔(dān)。

201*年4月28日，省政府出臺了《關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作的實施意見》(皖政〔201*〕42號)，確定了試點的10條主要內(nèi)容：

1、試點品種。種植業(yè)保險選擇種植面廣、對促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展具有重要意義的大宗農(nóng)作物，包括：水稻、小麥、玉米、油菜、棉花。養(yǎng)殖業(yè)保險選擇飼養(yǎng)量大、對保障人民生活和增加農(nóng)民收入具有重要意義的養(yǎng)殖品種，包括：能繁母豬、奶牛。鼓勵各地根據(jù)我省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特色以及本地財力狀況，自主選擇上述品種以外的其他種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)品種開展保險試點。

2、保險責(zé)任。種植業(yè)保險責(zé)任為人力無法抗拒的自然災(zāi)害，包括暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)、旱災(zāi)、病蟲草鼠害等，對投保農(nóng)作物造成的損失。

養(yǎng)殖業(yè)保險責(zé)任為重大病害、自然災(zāi)害、意外事故以及強(qiáng)制捕殺所導(dǎo)致的投保個體直接死亡。包括：

(1)重大病害。能繁母豬：豬丹毒、豬肺疫、豬水泡病、豬鏈球菌、豬乙型腦炎、附紅細(xì)胞體病、偽狂犬病、豬細(xì)小病毒、豬傳染性萎縮性鼻炎、豬支原體肺炎、旋毛蟲病、豬囊尾蚴病、豬副傷寒、豬圓環(huán)病毒病、豬傳染性胃腸炎、豬魏氏梭菌病，口蹄疫、豬瘟、高致病性藍(lán)耳病及其強(qiáng)制免疫副反應(yīng)。奶牛：口蹄疫、布魯氏菌病、牛結(jié)核病、牛焦蟲病、炭疽、偽狂犬病、副結(jié)核病、牛傳染性鼻氣管炎、牛出血性敗血病、日本血吸蟲病。

(2)自然災(zāi)害。暴雨、洪水(政府行蓄洪除外)、風(fēng)災(zāi)、雷擊、地震、冰雹、凍災(zāi)。(3)意外事故。泥石流、山體滑坡、火災(zāi)、爆炸、建筑物倒塌、空中運行物體墜落。

(4)強(qiáng)制捕殺。當(dāng)發(fā)生高傳染性疫病政府實施強(qiáng)制捕殺時，經(jīng)辦保險機(jī)構(gòu)應(yīng)賠償投保戶保險金額與政府支付捕殺補(bǔ)貼的差額部分。

3、保險金額。補(bǔ)貼險種按照“低保障、廣覆蓋”的原則確定保障水平，以保障投保戶災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為出發(fā)點。

確定種植業(yè)保險金額的依據(jù)為保險標(biāo)的生長期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本(包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機(jī)耕和地膜成本)，暫定水稻300元/畝、小麥260元/畝、玉米240元/畝、油菜260元/畝、棉花300元/畝。確定養(yǎng)殖業(yè)保險金額的依據(jù)為投保個體的生理價值(包括購買成本和飼養(yǎng)成本)，暫定能繁母豬1000元/頭、奶牛最高不超過6000元/頭。試點地區(qū)自行提高保險金額水平而增加的補(bǔ)貼，由當(dāng)?shù)刈孕胸?fù)擔(dān)。

4、保險費率。根據(jù)我省相關(guān)品種的多年平均損失率，并參照其他試點省份的基本水平，暫定試點期間各品種保險費率分別為：水稻5%、小麥4%、玉米5%、油菜4%、棉花5%、能繁母豬6%、奶牛8%。

5、保費補(bǔ)貼。種植業(yè)保險保費中央財政補(bǔ)貼35%，省財政補(bǔ)貼25%，市縣財政補(bǔ)貼20%，種植場(戶)承擔(dān)20%。養(yǎng)殖業(yè)保險保費根據(jù)不同品種，實行差異化補(bǔ)貼，其中，能繁母豬保險保費中央財政補(bǔ)貼50%，省財政補(bǔ)貼21%，市縣財政補(bǔ)貼9%，養(yǎng)殖場(戶)承擔(dān)20%;奶牛保險保費中央財政補(bǔ)貼30%，省財政補(bǔ)貼21%，市縣財政補(bǔ)貼9%，養(yǎng)殖場(戶)承擔(dān)40%。

市、縣財政分擔(dān)比例由各地自主確定，原則上市級財政比例不低于縣級。有條件的市、縣，可適當(dāng)提高財政保費補(bǔ)貼比例，相應(yīng)減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。市、縣保費補(bǔ)貼不到位的，中央和省財政不予補(bǔ)貼。對各地自主開展的其他試點品種，所需補(bǔ)貼由當(dāng)?shù)刈孕胸?fù)擔(dān)。6、保險模式。種植業(yè)保險采用“保險公司與地方政府聯(lián)辦”模式，經(jīng)營風(fēng)險由地方政府和保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共擔(dān)。養(yǎng)殖業(yè)保險采用“保險公司自營”模式，保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在政府保費補(bǔ)貼政策框架下，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

7、試點地區(qū)的確定。以市為單位(省屬農(nóng)墾企業(yè)以省農(nóng)墾集團(tuán)為單位)，自主自愿提出試點申請。試點申請主要包括試點工作方案、推動措施等。試點市可根據(jù)本地實際，在全市范圍或選擇部分縣(市、區(qū))試點。

8、保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇。通過招標(biāo)方式，從省內(nèi)具有農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資質(zhì)、具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗、能夠深入農(nóng)村基層開展業(yè)務(wù)、承受相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險較強(qiáng)的保險機(jī)構(gòu)中，擇優(yōu)確定數(shù)家保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。各試點市從中選擇保險機(jī)構(gòu)承辦本市農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

9、保險資金管理。種植業(yè)保險資金實行“專戶儲存、單獨核算、封閉運作、財政監(jiān)督”的管理辦法。養(yǎng)殖業(yè)保險資金由保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則有關(guān)規(guī)定管理。保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對政策性農(nóng)業(yè)保險資金單獨建賬，分險種核算，并自覺接受財政部門對其農(nóng)業(yè)保險保費資金使用管理情況的監(jiān)督檢查。保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)規(guī)定建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。種植業(yè)保險品種按當(dāng)年保費收入25%的比例計提，保費結(jié)余亦全額轉(zhuǎn)入風(fēng)險準(zhǔn)備金;養(yǎng)殖業(yè)保費盈余，不作為利潤進(jìn)行分配，逐年滾存，以備大災(zāi)之年賠付。

具體的資金管理辦法由省財政廳另行制定。

10、保險賠付責(zé)任。為切實保護(hù)投保農(nóng)戶利益，發(fā)生災(zāi)害賠付時，各農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)按照規(guī)定保險金額，及時足額賠付。

發(fā)生超賠時，以市為單位核算，由各市與保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自行確定賠付責(zé)任。如市發(fā)生整體絕收，專題報省政府研究。

(二)我縣農(nóng)業(yè)保險試點工作進(jìn)展情況

201*年1月22日，省財政廳下發(fā)了《政策性農(nóng)業(yè)保險實施辦法》，根據(jù)我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保險業(yè)特點，遵循“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”原則，推進(jìn)我省政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作�；�本目標(biāo)是：力爭兩到三年，全省所有市、縣、區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面達(dá)到100%;實現(xiàn)當(dāng)期國家政策規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險試點品種100%。同時，省民生辦要求此項工作納入28項民生工程考核。

按照市政府統(tǒng)一部署，我縣于201*年5月13日下發(fā)了《蒙城縣201*年政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作實施方案》，并配發(fā)了《蒙城縣政策性農(nóng)業(yè)保險考評辦法》、《蒙城縣農(nóng)業(yè)保險實施細(xì)則》等一系列制度，政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作全面啟動。我縣成立了分管副書記為組長，分管副縣長為副組長，各有關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，財政局局長任辦公室主任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了以鎮(zhèn)長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在財政所，財政所所長任辦公室主任，各有關(guān)部門配合，各村支部書記為協(xié)保員。今年我縣夏季種植業(yè)保險種類主要是玉米和大豆，另有極少的水稻和棉花。為了廣泛宣傳，努力擴(kuò)大覆蓋面，我們發(fā)放明白紙25萬份，做到一戶一份，利用電視臺做專題宣傳，召開政策性農(nóng)業(yè)保險動員大會，對有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。在操作過程中做到保費與到戶清冊和匯總清冊一致，方能審核通過，杜絕墊交現(xiàn)象，嚴(yán)格把握政策。農(nóng)險辦每天一兌現(xiàn)，每周一通報，召開多次會議，督促進(jìn)度的同時要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作做實做細(xì)�？h財政局和各財政所將鎮(zhèn)村匯總清冊和到戶清冊逐一核對，做到農(nóng)戶信息資料真實、細(xì)致。全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和三個農(nóng)場共完成夏季作物投保1414914.09畝，收取農(nóng)戶保費計3097129.81元，占夏季作物的96.58%，位居全市第二，縣配套保費也已足額到位。小麥投保到目前已完成130余萬畝。

由于我縣今年八月份發(fā)生了三次不同程度的自然災(zāi)害，玉米、大豆受災(zāi)，農(nóng)民報險頻繁，累計報險受災(zāi)面積90余萬畝。國元保險公司針對受災(zāi)程度將受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了“輕、中等、較重”三個類別，其中損失為“輕”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有板橋、范集、漆園、壇城、雙澗、王集、小澗、許疃、莊周;損失為“中等”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有馬集、白楊、岳坊;損失為“較重”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有楚村、樂土、籬笆、立倉、三義、辛集。國元保險公司在縣農(nóng)險辦的協(xié)助下，根據(jù)報險面積、受災(zāi)程度、損失率等指標(biāo)，按照擬定的方案時間，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定賠付金額。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)險辦按照核定的賠付金額造冊到戶，張榜公示。公示期滿無異議后，發(fā)放理賠款。(三)我縣政策性農(nóng)業(yè)保險工作存在的問題

政策性農(nóng)業(yè)保險是一項全新的工作，政策性強(qiáng)，涉及面廣，直接面對每戶農(nóng)民，財政部門投入了大量的人力，從制定方案、宣傳發(fā)動到投保結(jié)束，作了大量艱苦細(xì)致的工作，但隨著試點工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。

一是農(nóng)民風(fēng)險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足是農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風(fēng)險防范意識，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國長期實行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時由中央財政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟(jì)的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險的意識。加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴(yán)重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，保險經(jīng)營成本高。我縣有近25萬戶農(nóng)民，按照方案，投保清冊要到戶，并填列必要的到戶信息，投保清冊一式四份。加上宣傳發(fā)動、收取保費、協(xié)調(diào)理賠、反饋信息等工作，縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)險辦任務(wù)重、成本高。

三是定損理賠技術(shù)落后。我們的農(nóng)業(yè)保險公司(國元公司)是剛組建的，還沒形成一套成熟、流暢的工作機(jī)制，保險公司人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不是太高，出現(xiàn)保單發(fā)放慢、勘察理賠慢等問題。從今年我縣理賠情況看，國元保險公司不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償工作流程，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，容易引發(fā)嚴(yán)重的政策及穩(wěn)定風(fēng)險。在今年11月5日，安徽電視臺新聞聚焦欄目組接到群眾反映關(guān)于夏季作物受災(zāi)重、理賠少等問題，該欄目組到我縣籬笆鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查采訪，就指出了理賠不及時、查勘不到位、金額不夠標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。由于國元保險公司不能夠精確定損到戶，我們在實際的操作中無所適從，為了減小矛盾，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有平均分配，顯然與政策不符。四是市級下達(dá)考核任務(wù)與省政府要求和實際情況不符。省政府實施方案要求農(nóng)民投保自主自愿，本不應(yīng)該下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，而且今年我縣小麥投保任務(wù)數(shù)168萬畝也與實際種植面積不符。根據(jù)201*年《蒙城統(tǒng)計年鑒》，全縣小麥種植面積1551299畝，與下達(dá)的任務(wù)數(shù)相差近13萬畝，分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后差距較大。如：雙澗鎮(zhèn)小麥投保任務(wù)83000畝，統(tǒng)計種植面積71500畝;樂土鎮(zhèn)小麥投保任務(wù)150000畝，統(tǒng)計種植面積140600畝。三、加快發(fā)展我縣政策性農(nóng)業(yè)保險的建議(一)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育

政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風(fēng)險損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險知識的普及力度，培育農(nóng)民保險意識，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對保險職能的認(rèn)識，使其認(rèn)識到保險是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展。(二)加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權(quán)利義務(wù)、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計算方法、管理費和保險費分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。

(三)修正“自主自愿”原則，提高試點地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區(qū)的同時，努力提高試點地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。通過農(nóng)業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實現(xiàn)風(fēng)險分散。國外實踐證明，單純提高保費補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，如果完全實行自愿保險，農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)�出現(xiàn)低參保率與高保費之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，從1939～1995年的50多年間在政府大量補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強(qiáng)制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險的參與率提高到80%左右。結(jié)合發(fā)達(dá)國家實踐經(jīng)驗，立足于我國農(nóng)村實情，建議對關(guān)系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實行適度的強(qiáng)制性保險，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國長期實行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時由中央財政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟(jì)的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險的意識。加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴(yán)重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，保險經(jīng)營成本高。我縣有近25萬戶農(nóng)民，按照方案，投保清冊要到戶，并填列必要的到戶信息，投保清冊一式四份。加上宣傳發(fā)動、收取保費、協(xié)調(diào)理賠、反饋信息等工作，縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)險辦任務(wù)重、成本高。

三是定損理賠技術(shù)落后。我們的農(nóng)業(yè)保險公司(國元公司)是剛組建的，還沒形成一套成熟、流暢的工作機(jī)制，保險公司人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不是太高，出現(xiàn)保單發(fā)放慢、勘察理賠慢等問題。從今年我縣理賠情況看，國元保險公司不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償工作流程，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，容易引發(fā)嚴(yán)重的政策及穩(wěn)定風(fēng)險。在今年11月5日，安徽電視臺新聞聚焦欄目組接到群眾反映關(guān)于夏季作物受災(zāi)重、理賠少等問題，該欄目組到我縣籬笆鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查采訪，就指出了理賠不及時、查勘不到位、金額不夠標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。由于國元保險公司不能夠精確定損到戶，我們在實際的操作中無所適從，為了減小矛盾，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有平均分配，顯然與政策不符。四是市級下達(dá)考核任務(wù)與省政府要求和實際情況不符。省政府實施方案要求農(nóng)民投保自主自愿，本不應(yīng)該下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，而且今年我縣小麥投保任務(wù)數(shù)168萬畝也與實際種植面積不符。根據(jù)201*年《蒙城統(tǒng)計年鑒》，全縣小麥種植面積1551299畝，與下達(dá)的任務(wù)數(shù)相差近13萬畝，分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后差距較大。如：雙澗鎮(zhèn)小麥投保任務(wù)83000畝，統(tǒng)計種植面積71500畝;樂土鎮(zhèn)小麥投保任務(wù)150000畝，統(tǒng)計種植面積140600畝。三、加快發(fā)展我縣政策性農(nóng)業(yè)保險的建議(一)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育

政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風(fēng)險損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。農(nóng)民的保險意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險知識的普及力度，培育農(nóng)民保險意識，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對保險職能的認(rèn)識，使其認(rèn)識到保險是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前發(fā)展。(二)加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程由于農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險雙方權(quán)利義務(wù)、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計算方

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我省政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)問題研究

省政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)問題研究調(diào)研組

意義及背景：農(nóng)業(yè)一個國家和地區(qū)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其所提供的農(nóng)產(chǎn)品不僅關(guān)系到國計民生的安全問題，也是國民經(jīng)濟(jì)諸多產(chǎn)業(yè)的初級產(chǎn)品來源，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性、以家庭為單位的分散性，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力較弱，而我國的國情又決定著政府必須關(guān)注農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)。201*-201*年，連續(xù)4年中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是201*年中央一號文件提出：按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系。至此，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)迎來了重大機(jī)遇，通過開展政策性農(nóng)業(yè)保險，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)糧食安全成為我國加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。

安徽是一個農(nóng)業(yè)大省，是全國少數(shù)的糧食輸出省份之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占我省國民生產(chǎn)總值的14%，農(nóng)業(yè)人口占全省總?cè)丝诘?0%以上，因此，在我省開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點，保護(hù)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展是我省實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要。本課題就我省開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來的狀況，工作難點及產(chǎn)生的問題探討完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度、提高政策性農(nóng)業(yè)保險實施效率的對策

一、我省政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作實施狀況

201*年8月，我省在全省范圍內(nèi)實施了能繁母豬政策性保險，201*年試點品種擴(kuò)大到養(yǎng)殖業(yè)中的奶牛、能繁母豬；種植業(yè)中的水稻、棉花、小麥等5個品種，201*年至今，省委、省政府將政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作列入省民生工程，試點品種在原來的基礎(chǔ)上又增加了大豆，試點范圍擴(kuò)大到全省17個市，試點成效顯著，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一是農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍由點到面實現(xiàn)了全覆蓋，全省所有的市、縣（區(qū)）均參與了試點；試點品種涵蓋了水稻、小麥、油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母豬、奶牛，基本覆蓋了我省主要糧油作物。合肥、黃山、安慶等8個省轄市、20多個縣（市、區(qū)）還自主開展了蔬菜、茶葉、草莓、生豬、林木等特色農(nóng)業(yè)保險。

二是農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立。截至今年3月底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)站（點）已建成1102個、在建102個，設(shè)立村級農(nóng)業(yè)保險服務(wù)點7872個，簽定協(xié)議、聘用鄉(xiāng)村協(xié)保員11673人。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建立，為農(nóng)業(yè)保險工作順利開展提供了組織保障。

三是農(nóng)業(yè)保險制度體系基本形成。省政府出臺《關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作的實施意見》后，省財政廳會同有關(guān)部門及時制訂了8個配套制度和辦法，形成了“1+8”的農(nóng)業(yè)保險制度框架，為試點工作順利開展提供了制度保障。

四是農(nóng)業(yè)保險的作用日益凸現(xiàn)。截至今年5月底，全省累計承保農(nóng)作物2.15億畝、牲畜648.9萬頭，為5083萬次農(nóng)戶提供632億元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險保障；累計賠付17.5億元，1414.8萬次農(nóng)戶從中得到了實惠。

五是農(nóng)民群眾保險意識增強(qiáng)。廣大農(nóng)民從試點中切切實實感受到了農(nóng)業(yè)保險帶來的好處，農(nóng)業(yè)保險工作贏得越來越多農(nóng)民朋友的認(rèn)同和擁護(hù)。農(nóng)民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織保險意識明顯增強(qiáng)，由“要我�！鞭D(zhuǎn)為“我要�！�。

二、目前采取的主要做法

為有效推進(jìn)試點工作，將政策落實到千家萬戶農(nóng)戶家庭，省委省政府提出了“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的試點原則，成立了以常務(wù)副省長掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，在完善制度體系的同時，將試點工作列入省民生工程，從而形成了從組織領(lǐng)導(dǎo)、制度保障、保費承擔(dān)、年終考核的政策性農(nóng)業(yè)保險運作機(jī)制，在省級模式的指導(dǎo)下，全省各試點地區(qū)積極響應(yīng)，采取了一些卓有成效的做法，綜合起來主要有以下幾點：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全組織機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)分工主要體現(xiàn)在三個方面，一是成立了以各級政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長、以宣傳、財政、農(nóng)委、水利、氣象等部門負(fù)責(zé)人為成員的市、縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卦?/p>

點工作的組織、協(xié)調(diào)、重大政策的制定和考核獎懲。二是結(jié)合財政部門的綜合管理優(yōu)勢，成立了各級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)險工作的組織推動、政策宣傳、保費籌集以及監(jiān)督檢查等日常工作。三是以農(nóng)業(yè)技術(shù)力量為主體，成立了從市到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級的理賠辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重大災(zāi)情的核災(zāi)定損。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立和人員配備，為政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作的各項政策措施在我省的全面落實，為農(nóng)險政策在基層穩(wěn)步實施提供了可靠的組織保證。

（二）加大政策宣傳力度，提高政策知曉度

試點初期，很多農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險政策不了解，參保意識不強(qiáng)、缺乏主動參保的積極性，工作開展難度大。為有效推進(jìn)試點工作的實施，全省上下各級農(nóng)險辦、服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開展各項宣傳工作，一是在在電視臺、報紙、電臺、和政府信息網(wǎng)等主流媒體以版報、專欄、專題形式作了大量政策解讀、保險效應(yīng)宣傳；二是結(jié)合基層實際情況開展老百姓喜聞樂見的方式宣傳農(nóng)業(yè)保險政策知識，如含山縣寄發(fā)新年賀卡、建立短信平臺、樅陽縣等地結(jié)合文化下鄉(xiāng)活動，采取編排農(nóng)險節(jié)目、潛山縣發(fā)放民生政策一封信等形式，使政策的宣傳進(jìn)一步深入和廣泛；三是加大典型事例的宣傳，保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對每年的重大理賠事項通過制作電視宣傳片、理賠現(xiàn)場會等形式進(jìn)行宣傳；四是保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)多渠道、全方位、長時間采取發(fā)放政策宣傳折頁、宣傳畫等形式，宣傳農(nóng)業(yè)保

險相關(guān)政策規(guī)定、操作程序等知識。多種渠道、多種方式的宣傳，使政策性農(nóng)業(yè)保險的實施意義、政策內(nèi)容、操作辦法等逐步為社會各階層、基層政府職能部門乃至農(nóng)戶所了解和接受，使農(nóng)保政策知曉度迅速提高，營造了良好的試點環(huán)境。

（三）健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、提升服務(wù)能力

政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作面對的是千萬計的農(nóng)戶，工作量大、社會責(zé)任重、經(jīng)濟(jì)效益低，為保證保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的長期合作，省政府委托省國元集團(tuán)于201*年成立了國元農(nóng)業(yè)保險公司，經(jīng)過短短三年的發(fā)展，現(xiàn)國元農(nóng)業(yè)保險公司已完成了省、市、縣三級網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了“三農(nóng)保險服務(wù)站”，每個行政村設(shè)立了協(xié)保員，初步形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村級的完整服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保了政策性農(nóng)業(yè)保險在最基層每個村有專人負(fù)責(zé)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障試點工作規(guī)范實施為確保政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作的規(guī)范有序進(jìn)行，自201*起，省農(nóng)險辦連續(xù)出臺了資金管理、規(guī)范投保、核災(zāi)定損、理賠款的支付以及基層工作職責(zé)等管理辦法，對政策性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范實施提供了較為全面的制度保障，并不定期開展省級檢查，在考核辦法中也明確要求各市主動開展監(jiān)督檢查活動不少于兩次，根據(jù)省里的要求和實際工作需要，各試點縣、區(qū)也主動展開監(jiān)督檢查活動，同時，堅持執(zhí)行投保、定損理賠村級公示制度，將農(nóng)保試點工作于群眾監(jiān)督之

下，多層次的立體監(jiān)督機(jī)制有效遏制了強(qiáng)制投保、隨意理賠、抵扣保費等違規(guī)行為，確保了全省政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作在規(guī)范中發(fā)展。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作中的難點和問題

由于政策性農(nóng)業(yè)保險在全國范圍內(nèi)還是一項新的工作，沒有固定、成熟的運作模式，也沒有一套完整的制度體系作保障，所有的試點工作都是在實踐中摸索總結(jié)，同時，試點工作面對的是廣大農(nóng)戶，群體龐大，農(nóng)作物生長期的亢長及脆弱性，保險行業(yè)的規(guī)范性要求以及其在展業(yè)、承保、查勘定損、理賠等過程的復(fù)雜性，導(dǎo)致當(dāng)前試點工作難點多，對試點工作長期發(fā)展有很大影響，如何破解農(nóng)業(yè)保險試點工作中的難題，使其步入良性發(fā)展的軌道，是當(dāng)前迫切需要研究解決的事關(guān)全局的重大課題。

（一）試點工作中客觀存在的難點

工作難點以及問題主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險在具體實施過程中的兩個階段：

難點一來自投保階段，農(nóng)業(yè)保險政策在散戶中推動難、保費收取難、投機(jī)性投�？刂齐y

1、推動難主要原因是農(nóng)民風(fēng)險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足，主動投保積極性不高，導(dǎo)致市場杠桿作用在散戶群體中失靈，政策性農(nóng)業(yè)保險在散戶中的推動只能依靠政府行政力量。究其原因，一是試點品種的農(nóng)業(yè)收入占家庭收入

比例極低，即使沒有收成對農(nóng)民生活也無太大影響；二是多年的農(nóng)耕文化養(yǎng)成了農(nóng)民“靠天吃飯”經(jīng)營思想，大多數(shù)農(nóng)戶缺乏風(fēng)險補(bǔ)償意識，同時，因宣傳上的不深入、不細(xì)致，使農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險理解不透，寧愿抱存僥幸心理，祈望風(fēng)調(diào)雨順保收成，甚至還有人錯誤地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是政府在幫助保險公司賺錢。三是大多數(shù)農(nóng)戶有著豐富的耕作經(jīng)驗，對一些旱澇保收的地塊能做出準(zhǔn)確的判斷，主觀上就不想投保。

2、保費收取難，按現(xiàn)行的保費補(bǔ)貼政策，投保農(nóng)戶每畝地負(fù)擔(dān)2-3元錢保費，但由于農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的分散，散戶繳納保費主動性不夠，在實際工作中，都需要基層工作人員逐戶上門登記投保和收取保費，可當(dāng)下農(nóng)村農(nóng)戶居住地分散、居住地和耕地的分離，家庭主要勞力外出務(wù)工而找不到繳費對象等現(xiàn)實情況很難保證保費能隨著投保登記一次性收訖，有的要往返多次，況且按規(guī)定六個種植業(yè)試點品種都要一季一次收取，工作量也確實太大，于是出現(xiàn)一些村組干部在部分保費難以收取的情況下只得代為墊付。以黃山市歙縣獅石鄉(xiāng)的水稻為例，全鄉(xiāng)水稻種植面積只有12.5畝，農(nóng)戶應(yīng)交納的保費為37.5元，但是由于農(nóng)戶居住分散，即使農(nóng)戶愿意繳納，鄉(xiāng)干部也要跑兩天。按現(xiàn)在的農(nóng)民工工資80元/天，征收行政成本為160元。象這樣的情況在我省山區(qū)、丘陵居多的縣比比皆是。墊付保費的后果，一是會導(dǎo)致參保對象不明、戶數(shù)不清等情況，為日后的理賠工作帶來了種種麻煩。

二是這種做法無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作負(fù)擔(dān)，難以長期為繼。

3、投機(jī)性投保風(fēng)險難以控制。由于農(nóng)業(yè)保險參保時間集中，被保險人數(shù)量龐大，保險公司無法控制每一個被保險人的投保行為，使被保險人在投保時有漏洞可鉆，產(chǎn)生投機(jī)獲利心理，出現(xiàn)虛保、冒保、替保、墊保等違規(guī)投保行為。另外，在農(nóng)業(yè)保險投保期間，農(nóng)民往往根據(jù)上一年或本年度災(zāi)害發(fā)生情況來選擇是否參保，或有目的地投保風(fēng)險較大的標(biāo)的，使危險集中，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)往往持有地方保護(hù)思想，要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同意有問題的地塊投保，承辦機(jī)構(gòu)缺乏制度支撐難以拒絕，增加了承辦機(jī)構(gòu)的理賠負(fù)擔(dān)。導(dǎo)致保險公司賠償金額劇增，甚至造成收不抵支，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展也無以為繼。

難點二是在理賠階段，查勘定損程序煩瑣，定損準(zhǔn)確難度大。一是種植業(yè)保險品種定損要按不同生長期確定損失，由于投保的是活性標(biāo)的，大多災(zāi)情核損過程較為繁復(fù)，即首先確定是否受災(zāi)，損失程度則要若干天以后才能確定，有的甚至要到作物成熟后才能確定，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一旦受災(zāi)，往往多地同時出現(xiàn)災(zāi)情，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)限于人員力量，保險公司短時間內(nèi)無法逐戶核實災(zāi)情，只能依賴于投保人的報告，鎮(zhèn)村干部及農(nóng)技人員部登記審核，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)抽樣查勘的方式定

損，在實施過程中容易出現(xiàn)假報、錯報、亂報、虛報、濫報等現(xiàn)象。加大了農(nóng)業(yè)保險災(zāi)后查勘定損的工作量和準(zhǔn)確度。

（二）工作層面存在問題

1、相關(guān)部門及保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的宣傳引導(dǎo)不夠深入，不夠細(xì)致，引起參保農(nóng)戶的誤解和不滿。一是目前的試點引導(dǎo)手段主要是通過保費補(bǔ)貼和政策宣傳，但在目前的宣傳情況看，政策的宣傳以電視、報刊等主流媒體居多，能夠深入到鄉(xiāng)村、居民組的宣傳較少，農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險的了解大都來源于投保階段基層工作人員的口頭告知，很多農(nóng)戶只知道自己花幾元錢能買農(nóng)業(yè)保險，國家為其補(bǔ)貼了多少保費都不知道，更難理解國家花這么大力氣搞農(nóng)業(yè)保險的意義所在。二是政策的宣傳，尤其是對理賠政策的宣傳不夠到位，很多農(nóng)戶對理賠的法定程序、不同生長期的理賠標(biāo)準(zhǔn)不是很清楚，結(jié)果理賠款發(fā)放下來，與其期望值相距甚遠(yuǎn)，影響了其來年再次投保積極性。

2、基層服務(wù)網(wǎng)點的代理性質(zhì)無法保證基層服務(wù)質(zhì)量。由于政策性農(nóng)業(yè)保險面對的是千萬計的農(nóng)戶家庭，承辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)無法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，農(nóng)保在基層的具體操作工作，如保費收取、承保登記核實、災(zāi)情查勘報損只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)保險服務(wù)站”、村級協(xié)保員、村民組組長等代理完成，由于這些代理人員都不是公司正式員工，同時又承擔(dān)著其他大量的農(nóng)村工作，加上報酬低等客觀原因，基層服

務(wù)網(wǎng)點及代理人員只能以應(yīng)付的態(tài)度對待農(nóng)保工作，保單填寫不規(guī)范、信息不完整，核災(zāi)定損不合理，投保理賠檔案管理等基礎(chǔ)性工作無法保證完善，達(dá)不到規(guī)范要求。

（三）制度設(shè)定方面存在的不足

1、部分品種保險金額設(shè)定與實際投入成本有差距，影響參保積極性，導(dǎo)致承保工作推動難。我省各試點品種的保險金額是按標(biāo)的的生長物化成本來核定的，如水稻保險金額為300元/畝但在實際生產(chǎn)中，水稻因田間管理相對復(fù)雜，其物化成本遠(yuǎn)不止300元/畝，而最高賠付金額不足以彌補(bǔ)農(nóng)戶投入的種子、化肥、農(nóng)藥等物化成本，難以全部化解農(nóng)戶的種植風(fēng)險。從調(diào)研的幾個市看，水稻的種植成本已達(dá)到500元/畝，如果是大面積播種的話，每畝成本還要加上土地流轉(zhuǎn)費用，高達(dá)600-700元/畝，遠(yuǎn)不能保證成本補(bǔ)償，從而影響了大多數(shù)農(nóng)戶的參保積極性。如果不能及時調(diào)整保額，適應(yīng)農(nóng)戶需求，這項政策對農(nóng)民而言將失去應(yīng)有的吸引力。

201*-201*年主要農(nóng)作物物化成本統(tǒng)計表（不含流轉(zhuǎn)費）單位：元/畝年度201*年201*年201*年棉花379.2381.5438.6小麥171.7250.3272.9油菜127.1249.5260.2早稻227.4545501一季稻3804704752、設(shè)起賠點及絕對免賠率，不利于維護(hù)農(nóng)民利益。由于政策性農(nóng)業(yè)保險理賠條款復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)不易把握，災(zāi)害損失難以準(zhǔn)確衡量，特別是損失率30%的理賠起點很難把握，

農(nóng)民反映強(qiáng)烈�；鶎痈刹考稗r(nóng)民對損失率80%以下的設(shè)15%絕對免賠率，都認(rèn)為不合理。車險中設(shè)免賠率，是與駕駛?cè)怂��?fù)的責(zé)任掛鉤的。農(nóng)民除了可以對蟲災(zāi)進(jìn)行施藥預(yù)防外，對于其他災(zāi)害農(nóng)民是無法承擔(dān)責(zé)任的，農(nóng)民不理解，難接受。

3、理賠計算公式不合理�！栋不帐≌�策性農(nóng)業(yè)保險理賠管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定：賠償金額=各生長期保險金額×(損失率-15%)（簡稱方法一）。如公式改為：賠償金額=各生成期保險金額×損失率×(1-15%)（簡稱方法二），則每畝可增加賠款約10-30元。若十畝、百畝乃至上千畝的，對投保農(nóng)戶因災(zāi)損失的補(bǔ)償將更加可觀。

以1畝水稻為例兩種方法差異受災(zāi)方法一程度孕穗期四成240＊（40%-15%）＝60元成熟期四成300＊（40%-15%）＝75元240＊（60%-15%）＝108孕穗期六成元300＊（60%-15%）＝135成熟期六成元生長期方法二差額240＊40%＊（1-15%）＝81.6元21.6元300＊40%＊（1－15%）＝102元27元240＊60%＊（1-15%）＝122.4元14.4元300＊60%＊（1－15%）＝153元18元

4、農(nóng)作物損失率計算依據(jù)不確定。如計算油菜損失率，必然要將實際產(chǎn)量與常產(chǎn)進(jìn)行對比。但是，常產(chǎn)是以當(dāng)年平均產(chǎn)量還是以統(tǒng)計年報產(chǎn)量作依據(jù)？是用3年平均數(shù)還是5年平均數(shù)？由于保險條款及省里文件均無相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致地

方與保險機(jī)構(gòu)在確定損失率時都從各自立場出發(fā)，無所適從。

5、參保品種的一刀切不切合實際。試點品種中的水稻、大豆等作物在我省的一些山區(qū)縣種植非常少，但由于是硬性規(guī)定，使這些品種的保險在少數(shù)地區(qū)雖無實際意義，但又不得不施行的尷尬局面。導(dǎo)致承辦機(jī)構(gòu)做了同樣的工作，卻難以收到同樣的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，使政策的推行，承辦機(jī)構(gòu)的生存都難以為繼。

（四）保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的困局影響試點工作開展承辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會責(zé)任與企業(yè)收入的提取不成正比，制約了公司的穩(wěn)定和發(fā)展，從而影響了農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險是一項保護(hù)性措施，其實施的好壞最終要看賠付效果，可以說，這項工作的社會效益要大于經(jīng)濟(jì)效益，作為農(nóng)業(yè)保險的承辦機(jī)構(gòu)既要顧及社會效益的最大化，又要顧及公司的積累與發(fā)展，但由于政策限定，承辦機(jī)構(gòu)從事這項工作所能提取的經(jīng)營性收入只能按保費收入的15%提取，這個比例在這個保險行業(yè)當(dāng)中都是偏低的，況且農(nóng)業(yè)保險的工作成本遠(yuǎn)大于其他商業(yè)保險，承擔(dān)我省農(nóng)業(yè)保險任務(wù)的國元農(nóng)業(yè)保險公司又是成立不久的企業(yè)，公司尚處于發(fā)展初期，公司經(jīng)營性收入的不足無法保證服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的健全完善、工作車輛、設(shè)備的配以及員工隊伍的建設(shè)與培訓(xùn)等工作的資金投入，

對政策性農(nóng)業(yè)保險的開展帶來農(nóng)險人手不足，服務(wù)質(zhì)量不高、核災(zāi)理賠不及時等負(fù)面影響。

擺出問題，找出產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的辦法以促進(jìn)我省政策性農(nóng)業(yè)保險健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展，是本次調(diào)研活動的最終目的，根據(jù)上述工作難點和問題，本調(diào)研組對下一步推進(jìn)和完善我省政策性農(nóng)業(yè)保險工作提出以下建議：

一、針對試點工作中的難點，輔之以相關(guān)措施，徹底解決試點難題

1、加大農(nóng)村土地綜合治理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險市場化運作。從這幾年的實踐情況看，農(nóng)村的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)營組織風(fēng)險防范意識較強(qiáng)，參與農(nóng)業(yè)保險積極性較高，真正難以推動的是大多數(shù)、小面積，以家庭為單位的經(jīng)營散戶，他們生產(chǎn)的目的也僅僅是滿足自身生活需要，即便受災(zāi)損失也不大，買不買保險無所謂，這種狀況在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展，也不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。建議由省、市、縣共同承擔(dān)治理資金，對農(nóng)村散落在五保戶、孤寡老人家庭、留守家庭等戶均不足3畝的零散耕地、拋荒地，結(jié)合其它低洼、低產(chǎn)地的改造，進(jìn)行換整合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地趨向成片集中，向社會公開招聘承租經(jīng)營或合作經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到徹底解決投保難、保費收

取難等難題，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險市場運作的初衷。

2、將參與農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)戶小額金融信貸有機(jī)結(jié)合，提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的積極性。農(nóng)戶作為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，其生產(chǎn)經(jīng)營除了基本的種植以外，往往還有其他如畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖、苗木花卉種植等，農(nóng)村小額金融市場需求旺盛，如能將政策性農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村小額金融信貸結(jié)合，憑借達(dá)到一定數(shù)量及保險金額的政策性農(nóng)業(yè)保險保單就能貸款，不僅能提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險的積極性，也能促進(jìn)農(nóng)村金融的長足發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變也有一定的促進(jìn)作用，實是一舉多得、值得嘗試的好辦法。

二、以強(qiáng)化宣傳、服務(wù)為切入點，進(jìn)一步提高引導(dǎo)效應(yīng)提高廣大農(nóng)民和種養(yǎng)大戶對農(nóng)保政策的知曉度和認(rèn)知度，充分調(diào)動他們主動投保的積極性，對鞏固政策性農(nóng)業(yè)保險工作成果至關(guān)重要。一要加強(qiáng)宣傳力度，拓寬宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳方式，充分發(fā)揮宣傳引導(dǎo)作用。對農(nóng)保政策的宣傳工作除了在主流媒體上繼續(xù)加大宣傳力度以外，各級農(nóng)險辦要充分發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)已建的基層網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，支持、配合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)深入鄉(xiāng)村、農(nóng)戶，采取張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳折頁、印制墻體廣告、制作農(nóng)用車車載流動廣告、免費提供農(nóng)村廣播等讓農(nóng)戶顯而易見的宣傳形式，擴(kuò)大政策宣傳的覆蓋面。二要充實宣傳內(nèi)容，加強(qiáng)政策細(xì)節(jié)的宣傳。在開展的各項宣傳工作中，要加大對農(nóng)保政策中的投保條件、核災(zāi)定損的規(guī)范程

序、理賠金額的計算等政策細(xì)節(jié)上的宣傳，以減少和消除農(nóng)戶對政策的誤解。三要強(qiáng)化服務(wù)觀念，以服務(wù)帶動工作的開展。各級農(nóng)險辦要密切與農(nóng)委、水利、氣象等成員單位之間的聯(lián)系，通過為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供重大氣候變化服務(wù)、傳授核災(zāi)定損知識技能、指導(dǎo)病蟲災(zāi)害防治等服務(wù)性工作，進(jìn)一步營造試點環(huán)境，推動試點工作開展。

三、完善相關(guān)的政策法規(guī)體系，提供推行農(nóng)業(yè)保險的法律支持。

農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，不僅需要良好的市場運作環(huán)境，更需要有一個良好的法律制度環(huán)境，在我國，目前還沒有一部全國性的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃和實施細(xì)則，更沒有一部完善的農(nóng)業(yè)保險法，我國現(xiàn)行的《保險法》是不能覆蓋農(nóng)業(yè)保險的；由于國家相關(guān)的法律法規(guī)不完善，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持存在隨意性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險既無約束機(jī)制，也無激勵機(jī)制，建議從國家層面、至少是省級層面出臺農(nóng)業(yè)保險法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)保險工作在地方政府工作中地位和性質(zhì)，地方政府工作職責(zé)、保費補(bǔ)貼籌集渠道及方式。對保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)營原則、保險責(zé)任、經(jīng)營模式、運行方式、農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險準(zhǔn)備金的提留、服務(wù)流程、資金管理等，作出明確的規(guī)定。從而在法律層面上固化農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體和政府部門、受益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。

四、加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，取消地方財政保費資金補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，提高地方尤其是農(nóng)業(yè)大縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的積極性。農(nóng)業(yè)是個低收益、高風(fēng)險的行業(yè)，為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，作為農(nóng)業(yè)大省既要承擔(dān)糧食輸出的社會責(zé)任，又要為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承擔(dān)大量保費補(bǔ)貼資金，長此以往，就會導(dǎo)引地方會放棄農(nóng)業(yè)，改變耕地用途，選擇發(fā)展高盈利產(chǎn)業(yè)，從這個角度看，積極爭取中央政策支持，加大東部地區(qū)財政資金向中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)輸出省份的轉(zhuǎn)移，減輕中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)大省、農(nóng)業(yè)大市、農(nóng)業(yè)大縣實施政策性農(nóng)業(yè)保險的財政負(fù)擔(dān)才是農(nóng)業(yè)保險的長久持續(xù)之計。

五、實行法定保險和自愿保險、規(guī)定品種與自選品種相結(jié)合的參保政策。根據(jù)政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)，對有關(guān)國計民生的糧食和主要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)以及大面積的生產(chǎn)經(jīng)營者實行法定強(qiáng)制保險，其他產(chǎn)品及零星散戶的生產(chǎn)實行自愿保險。同時針對全省受地形、地貌的影響，在規(guī)定試點品種面積少于一定量的情況下，可以選擇一至二項，在當(dāng)?shù)赜信e足輕重分量的農(nóng)作物或經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行試點。

六、提高承辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營費用提取比例或給予經(jīng)營費用補(bǔ)貼。為促進(jìn)承辦機(jī)構(gòu)完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定農(nóng)保隊伍，提高服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)提高承辦機(jī)構(gòu)經(jīng)營費用提取比例或給予經(jīng)營費用補(bǔ)貼，以保證承辦機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)建設(shè)的投入，尤其是在試點初

期為完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)所需的投入，提高員工待遇，達(dá)到留住人才，提高服務(wù)水平的目的。

七、調(diào)整完善農(nóng)業(yè)政策性保險相關(guān)制度

一是及時了解農(nóng)民生產(chǎn)生活中面臨的保障需求，把保險的功能與農(nóng)戶的投保需求有機(jī)結(jié)合起來，調(diào)整完善試點農(nóng)業(yè)政策性保險產(chǎn)品和保險金額，針對不同的地區(qū)開發(fā)相宜的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，并對各保險產(chǎn)品的保險金額根據(jù)市場水平作相應(yīng)調(diào)整，切實發(fā)揮保險對受災(zāi)品種的成本補(bǔ)償作用。二是取消絕對免賠率，消除不公平的霸王條款。三是從制度上規(guī)定核災(zāi)定損理賠程序，杜絕核損理賠隨意化。

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