"審議意見"是縣級以上地方各級人大常委會經(jīng)常使用的，在聽取審議"一府兩院"工作報告后形成的一種綜合性書面材料。由于法律、法規(guī)對此沒有作出明確規(guī)定，在實際工作中，各地對"審議意見"的認識與運作不盡一致，"審議意見"所產生的作用與效果也各有差異。為此，我們就此進行總結和探討。
"審議意見"應是常委會集體意志的體現(xiàn)
"審議意見"是人大常委會集體意志的體現(xiàn)，還是組成人員個人的意見、建議，這是界定其性質、地位、作用，規(guī)范其運作程序的焦點問題，也是當前對這個問題諸多探討中值得統(tǒng)一認識的關鍵問題。我們認為從地方人大常委會審議工作需要，為增強審議監(jiān)督力度，提高審議監(jiān)督實際效果，亟需將"審議意見"作為常委會集體意志的一種獨立的法律形態(tài)。理由是：
第一，這適應了人大常委會工作的實際。目前人大常委會每年審議本級"一府兩院"的工作報告(包括法律法規(guī)實施情況的報告)很多，議而有決(作出決定或決議)的只是少數(shù)，大多數(shù)則處于議而未決的狀態(tài)。但是常委會審議"一府兩院"工作報告當中，確實有許多重要意見雖然不作出決定或決議，而確有必要認真處理、落實。要求常委會對審議的各項工作報告，每一項都作出相應的決定或決議，既不現(xiàn)實也沒必要。而如果把審議中形成的重要意見視為人大代表建議的意見，既缺少應有的監(jiān)督剛性，又不利于來自代表的組成人員作用的發(fā)揮，這就提出了務必尋求一種高于人大代表建議意見，又低于"決定、決議"法律地位的一種形態(tài)的需求，而從目前實踐看，把"審議意見"作為常委會集體意志的一種獨立的形態(tài)，是最適應上述這個需求的。
第二，將"審議意見"作為常委會意志一種獨立的法律形態(tài)，基本上已成為不少省市人大常委會的共識。一些省市人大常委會還通過制定地方性法規(guī)的形式，對"審議意見"的運作進行了規(guī)定。這些都為國家對其進一步做出具體的法律規(guī)范，進行了初步的嘗試，起到了先期試驗的作用。從各地運作的實際情況看，確實有力地強化了審議監(jiān)督的力度。
第三，審議作為人大監(jiān)督的一種重要形式，被經(jīng)常性地運用于人大工作中，但從地方人大常委會工作的實踐看，審議這種經(jīng)常被運用的監(jiān)督形式，卻是缺乏監(jiān)督剛性的，往往是審完就了�？梢哉f，不少審議在很大程度上失去了監(jiān)督的意義，流于程序形式。明確將"審議意見"作為常委會意志一種獨立的法律形態(tài)，充分發(fā)揮其作用，有利于強化人大常委會在國家生活中的權威；有利于強化與完善我國民主監(jiān)督制度；有利于提高人大常委會的審議水平和質量。弱化"審議意見"的地位，視其為組成人員個人的意見、建議是利少弊多的，其中很重要的是會導致常委會工作出現(xiàn)形式主義傾向，并長期在"半截子"工程的怪圈中循環(huán)。盡管審議前辛辛苦苦，審議時熱熱鬧鬧，但審議后不了了之，虎頭蛇尾，只響雷不下雨，結果是認認真真走過場。長此以往，就會嚴重挫傷組成人員的工作熱情和議政積極性。常有委員抱怨，他們辛辛苦苦準備的在常委會會議的審議發(fā)言，產生不了實際效果，說了白說。有的委員說，常委會會議本應很莊重、嚴肅，但卻帶有濃厚的座談會或討論會的色彩，議而不決，議后沒人理，這與常委會作為國家權力機關的地位很不相稱。同時，還會損害人大常委會的形象。
是否體現(xiàn)集體意志取決于形成程序
"審議意見"體現(xiàn)常委會集體意志包含以下幾層含義：一是常委會集體行使職權，"審議意見"的行權主體是常委會；二是其性質不同于代表建議、批評和意見，也不是組成人員審議發(fā)言的簡單歸納，而是將審議發(fā)言綜合整理通過法定程序上升為集體的意志；三是"審議意見"具有強制力，"一府兩院"必須認真貫徹執(zhí)行。應該說"審議意見"源于"審議發(fā)言"，但要使"審議發(fā)言"上升為"審議意見"，體現(xiàn)常委會集體意志，根據(jù)常委會的權力特性，應靠法定程序來保障，其中最為有效的作法是通過常委會全體會議對"審議意見"進行表決。
當前由于對"審議意見"的認識不同，作法也不盡一致，主要有三種作法：一是原汁原味把各位組成人員審議發(fā)言如實變成文字，由辦事機構校核原意后打印發(fā)出。二是對審議發(fā)言進行歸納、摘要，整理多數(shù)組成人員或是比較一致的意見，由辦事機關負責人或是常委會領導審定后發(fā)。三是對審議中大家認識比較一致的針對性強的意見，通過歸納整理，并經(jīng)常委會會議表決通過，形成"審議意見"。對前兩種作法，因未經(jīng)法定程序表決通過，不能體現(xiàn)常委會集體行使職權，不代表常委會集體意志。只有第三種作法，通過法定程序表決，按照民主集中制的原則形成的審議意見，主體發(fā)生了變化，不再是常委會組成人員個人，而是人大常委會集體，代表的是人大常委會集體意志。我們認為應把通過第三種途徑形成的"審議意見"規(guī)范化，賦予"準決議"的性質、地位與作用。第一、二種途徑形成的應視為"審議發(fā)言摘要"，在常委會不形成"審議意見"或
"審議意見"未能吸收部分組成人員的重要意見的情況下，以"會議簡報"、"人大信息"等形式送交"一府兩院"，按人大代表意見、建議的性質來辦理，另一方面，也作為對"審議意見"的補充，客觀、全面地體現(xiàn)常委會會議的成果。
規(guī)范"審議意見"需要解決幾個問題
(一)明確常委會"審議意見"的法律地位，規(guī)范其運作程序。
改變目前"審議意見"形成與辦理不規(guī)范、不得力的狀況，關鍵是國家要抓緊立法。建議全國人大常委會既可以專門制定這方面的法律，也可以在國家監(jiān)督法中對這方面作出具體規(guī)定，或是對人大機關內部文種進行規(guī)范，盡快制定人大機關公文處理辦法。從強化人大常委會監(jiān)督出發(fā)，通過國家立法的形式，將"審議意見"的法律地位、運作程序、辦理要求作出明確規(guī)定。在國家法律正式出臺之前，地方人大常委會應積極進行嘗試，通過修訂"常委會議事規(guī)則"或專門制訂"審議意見形成與辦理的辦法"，明確"審議意見"的性質、地位，使"審議意見"的形成與辦理制度化。
關于"審議意見"的規(guī)范，我們提以下幾點建議：
第一，明確"審議意見"的性質地位。聽取和審議"一府兩院"工作報告，是地方人大常委會的經(jīng)常性工作，是監(jiān)督"一府兩院"的重要手段。應當將這種經(jīng)常性監(jiān)督手段與詢問、質詢、特定問題調查等監(jiān)督手段一并列入地方性法規(guī)中，將其規(guī)定人大常委會集體意志的體現(xiàn)，賦予適當?shù)姆傻匚弧?/p>
第二，規(guī)范"審議意見"的形成程序，保證"審議意見"的權威性。其中有一點，表決是審議議題的結果，是國家權力機關在會議行使職權全過程的最后一道程序，它是組成人員意志的最終體現(xiàn)。對審議發(fā)言進行綜合整理形成"審議意見"草案后，應經(jīng)過法定程序進行表決，這樣有助于權力機關集體意志得以較好的體現(xiàn)，從而使"審議意見"更具權威性。第三，規(guī)范"審議意見"的整理工作及成文形式，保證"審議意見"的質量。要求在會議前工作人員必須認真閱讀提請審議的相關材料，做好必要的準備；會議期間認真記錄組成人員的審議發(fā)言，提高文字綜合水平。同時，因為"審議意見"作為人大常委會集體意志的表達，應當以常委會名義成文。
第四，規(guī)范"審議意見"的辦理要求，避免辦理機關的隨意性。規(guī)范的內容包括：(1)辦理結果反饋報告的形式和報告期限以及因情況變化或特殊原因使"審議意見"難以落實或不能如期反饋時作何處理。(2)明確督辦"審議意見"辦理工作的機構。(3)常委會對辦理情況不滿意作何處理；對于不報告或不如實報告辦理工作的責任人作何處理。
由于有了這幾方面的規(guī)定，常委會"審議意見"就更具權威性，也使督辦工作更具操作性，有效地保證常委會的審議監(jiān)督收到實效。
(二)正確處理未被吸收進"審議意見"的部分組成人員的重要意見，客觀、全面體現(xiàn)常委會會議的成果。
既然"審議意見"是對常委會組成人員審議發(fā)言的綜合和概括，那么就有一個從口頭發(fā)言到書面材料的集中、分類、綜合的過程，肯定要有所取舍。對于審議中大家認識比較一致或相近的意見，通過歸納整理形成"審議意見"，以體現(xiàn)多數(shù)性、一致性和集中性，這一點比較容易做到。關鍵是對少數(shù)或個別組成人員的重要意見的處理必須認真把握。常委會會議是集體行使職權，組成人員在常委會會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，在審議某項報告或討論某一問題時，由于組成人員所處地位、議政能力和學識水平的不同，或對情況了解有差別，或看問題的角度有別，有時對同一問題的看法和意見不可能完全一致，甚至會大相徑庭。但集體行使職權不代表采納每一個人的意見，"審議意見"不可能吸收所有的觀點，其中不乏一些有深度的意見或重要的建議。因此，在形成"審議意見"的同時，綜合出"審議發(fā)言摘要"，原汁原味地反映未被吸收進"審議意見"的少數(shù)組成人員的重要發(fā)言，作為"審議意見"的必要補充，這樣才能客觀、全面地體現(xiàn)會議成果，同時也是對組成人員行使權力的尊重。
(三)把握審議工作的關鍵，提高常委會審議質量。
審議質量如何，直接關系到審議監(jiān)督的力度，關系到地方國家權力職能作用的發(fā)揮�？v觀各方面的成功做法，要提高會議審議質量，必須切實把握好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：
第一，選題要準。第二，堅持會前搞好調研。第三，要倡導民主務實的會議氛圍。第四，完善審議程序。第五，保證組成人員出席率，要求"一府兩院"領導人員依法列席常委會會議。
(四)切實解決肯定有余、監(jiān)督乏力的問題，便"審議意見"更具有針對性和可操作性。
地方人大常委會聽取審議"一府兩院"工作報告，是人大履行監(jiān)督職能的一種常用的基本形式。常委會審議報告的目的是了解情況，指出問題，提出建議，監(jiān)督、幫助、支持"一府兩院"改進工作，批評、建議是"審議意見"的靈魂。審議中組成人員可以對"一府兩院"某項工作取得的成績給予肯定，可以就某個問題提出意見和建議，也可以針對某些工作失誤或不足提出批評。在形成"審議意見"過程中，既要有肯定性意見，又要有建議和批評性意見。但肯定有余，批評不足是以往"審議意見"的一個通病，肯定性意見比重過大，而對批評性意見建議卻不愿直接提出，吞吞吐吐，讓接受者無所適從。當然，要充分反映批評性意見的前提是組織好會前調查、論證和提高常委會會議審議質量�，F(xiàn)在的問題是，如果總是一味地肯定贊揚，"審議意見"也就失去它應有的功效，會直接導致審議監(jiān)督乏力。所以，"審議意見"應該以反映建議批評性意見為主，而且這些意見應該是具體的、有針對性和可操作性的意見，決不能含含糊糊。這樣，"審議意見"才能體現(xiàn)常委會審議的嚴肅性，體現(xiàn)人大常委會審議監(jiān)督的力度，同時也可以為其貫徹落實奠定良好基礎。
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