政府機構改革歷程

一、我國政府機構改革的歷程回顧總結

我國現行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。改革開放前,為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制，先后進行過三次機構改革，即：1951年以加強中央集權為中心內容的政府機構改革；1956年以擴大地方自主權為主體的政府機構改革；19601964年以收回50年代后期下放的權力,中央精簡以事業(yè)單位為重點的政府機構改革。

改革開放三十年來，政府機構改革進行了六次較大的變化調整：

一、1982年，國務院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人，改革內容主要以干部隊伍年輕化、大幅度撤并經濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經濟實體組織的政府機構改革；

二、1988年，國務院各部門從45個減為41個，改革后編制減少了9700多人，主要以推進政府職能轉變,實行“三定”的政府機構改革；

三、1993年，國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20%，主要以政企分開為中心的政府機構改革，構建社會主義市場經濟的基本框架。

四、1998年，不在保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名，改革后國務院組成部門由原有的40個減少到29個，以中央政府人員、機構減半為目標。朱總理形象地稱“拆廟”。

五、201*年，國務院設立國資委、銀監(jiān)會，組建商務部、國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務院組成部門變?yōu)?8個，主要以職能劃分清晰為改革目標。

六、201*年，以大部制改革、健全宏觀調控為主要目標。新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。

政府機構改革艱難的表現，一是從表面看，政府機構人員數量的增減實際為權力政府部門權力的博弈；二是表現為政府部門權力博弈后面的部門利益調整；三是部分國家公務人員面臨新的職業(yè)選擇，增加了他們的反感與抵觸情緒。但同時我們也看到，政府機構改革陷入到改革目標低效并且不充分的怪圈，行政改革變成了數字游戲，行政編制改為事業(yè)編制，財政支出平均增加了1015%。行政管理層面貌似可以通過行政改革解決，但事實上一個也解決不了。因為行政改革和政治體制改革聯(lián)系密切。政府機構改革成功必須要有政治層面的改革相吻合，否則很難成功。經濟體制與行政體制改革是相互制約的，政治體制改革是由經濟體制改革提出的，反過來雙重影響經濟體制改革，或推進或滯后。但我國政府改革總的發(fā)展態(tài)勢，從整體上符合國際公共管理的發(fā)展規(guī)律與公共行政的發(fā)展態(tài)勢。二、我國政府機構改革艱難的原因分析

1、不合理的干部人事制度是政府機構改革艱難的核心動因.長期以來,我國政府機構事實上存在著“能進、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,到年限就提拔,遇機會就升級，政府機構有條件就升格，開口子就增加職數，機關變成解決就業(yè)和待遇的福地，致使干部隊伍和機構迅速膨脹�？側丝谂c財政負擔人員之間的供養(yǎng)比例,50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1。政府官員和財政供養(yǎng)人員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達996.5億元,占國家預算的14.6%,比1978年的53億元,平均年遞增18.9%。全國近一半的縣財政為“吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務。由于不合理的干部人事制度,機關普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在“官”多“兵”少；后勤人員多,業(yè)務人員少；習慣于行政命令、分指標、批項目的多,業(yè)務骨干少；庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構、人員膨脹的一個重要原因。

2、政府職能不斷呈放大狀擴張是政府機構改革困難的直接原因.長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導致政府職能過多,管理過寬,勢必相應增設一些機構,從而使機構進一步膨脹。由于我國行政管理水平和質量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的“新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。多年來，政府滲透到社會生活的方方面面,政府職能延伸到社會生活的各個領域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。綜合經濟管理職能、社會工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的放量擴張是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。

3、績效評價機制不科學和傳統(tǒng)文化的消極因素是政府機構改革困難的隱性原因.多年來，我國政府績效評價“只看產出,不看投入”。這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績,盲目地擴設機構、增加人員。我國歷次政府機構改革出現的“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的現象,就是這種政績評價機制帶來的必然結果。另外，傳統(tǒng)文化中的某些消極因素，如官本位思想，缺乏人才流動與限任選任觀念等，都是造成政府機構改革困難的原因。封建專制社會的“學而優(yōu)則仕”思想根深蒂固,“官本位”取向一直居社會主導地位。由于社會以級別作為價值判斷標準,各個政府機關要求增加編制、升級升格就變的順理成章了。大批人才涌向國家機關,加上各種關系網的縱橫交錯,迫使國家機關不斷因人設職、擴大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機構膨脹的外部壓力。而政府官員很少主動跨出政府大門去經商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會流動的思想是政府機構膨脹的思想根源。此外,我國領導干部尤其是高層領導干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機構膨脹的原因。4、缺乏對政府有效制約監(jiān)督的各項配套機制是政府改革艱難的外在動因.長期以來,我國政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領導來制約和保證政府系統(tǒng)有序運行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動。因人設事,因人設機構,缺乏公正嚴肅的約束機制。機構編制沒有法律依據,缺乏硬約束、硬保障,機構改革缺乏硬配套支持,這就使得機構膨脹問題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫。財政撥付與支持隨機構和人員的增多隨意增加，“僧”多則“粥”多，“僧”少則“粥”少，人浮于事僅對行政效率有影響，對部門利益則絲毫沒有損害。由于沒有通過財政硬約束來限制人員和機構的增加，所有的政府部門都有增編、增員的沖動和可能。干部選拔任免缺乏制度保障,沒有競爭的動力和壓力,沒有切實保證優(yōu)勝劣汰的競爭機制和激勵機制,冗員過多,人浮于事的現象嚴重。

5、政府自身利益追求的膨脹與約束的無力是政府機構改革的又一原因.政府作為一個管理國家和社會事務的組織,一旦被人們理性地設計出來,就會成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。政府行為是按個人成本收益原則來計算的,追求最大的自身利益,這樣每個政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動,為保持官位、升職、發(fā)財,必然培植親信,選用自己的人,造成機關人員膨脹。政府官員為了保證下屬單位工作順利,會盡最大可能爭取保險系數,即加大投入維系更大儲備。特別是地方政府官員,由于他們由上級任命,要贏得上級的認可,就必須完成上級的指示,滿足上級的愿望,這就迫使政府官員有著強烈的數量沖動:更大的機構規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會指標、更多的財政收入。此外,社會的轉型、現代化建設等要求政府系統(tǒng)不斷加大調控能力。全球性的民主化發(fā)展會不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能。因此,政府增長、機構膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個全球性的問題,具有世界性的趨勢。三、今后我國政府機構改革的對策思考

加強政府自身改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點；必須堅持從國情出發(fā)，實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一；必須堅持不斷完善社會主義市場經濟體制，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展；必須堅持創(chuàng)新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群眾的參與度。政府機構改革的目標是，建設一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設一個人民群眾滿意的政府。當前和今后一個時期，要以轉變政府職能為核心，規(guī)范行政權力，調整和優(yōu)化政府組織結構與職責分工，改進政府管理與服務方式，大力推進政務公開，提升公務員隊伍素質，全面提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力，完善公共財政模式，提供更多公共福利與公共產品。

1、自覺貫徹落實科學發(fā)展觀，提升公共服務理念，打造公共服務型政府.理念轉變是完善政府公共服務職能的先導，政府機構改革關鍵是轉變理念，將管制型管理轉到適合市場經濟的服務型管理上來。公民和社會處于主導地位，要實現由管理本位、政府本位向社會本位、公民本位轉變，要根據公民社會發(fā)展的需要來提供公共服務。由包攬一切的全能管理轉變到滿足社會公共需要的公共管理、由直接管理轉變到間接管理。要以強化服務意識、增強服務效能、提高服務水平為中心，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。當前，要明確強化政府公共服務職能，切實按照科學發(fā)展觀的要求，“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；增加投入、健全體系；改革體制、整合資源；城鄉(xiāng)兼顧、重在農村”。要堅持從實際出發(fā)，分別不同情況，不搞一刀切；堅持充分利用現有資源，吸引社會資金，避免盲目投資和重復建設；堅持把加強基礎設施建設、公益事業(yè)建設和公用事業(yè)建設同完善運行機制結合起來；堅持借鑒國外企業(yè)化管理、社會化服務等做法，不斷提高政府公共服務的質量和水平，建設真正的公共服務型政府。

2、穩(wěn)步增加公共福利與公共產品支出，構建公共財政新模式.政府提高公共財政支出的總量與比例是提高政府公共服務質量的根本前提。公共財政一方面為政府實現其職能提供財力，另一方面又從財力上制約和規(guī)范政府的職能范圍，促進政府職能轉變。政府應構建以滿足社會需要為原則和標準的公共財政體制。把生產投資型財政轉變?yōu)楣�共服務型財政，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生和公共基礎設施等方面，為推進社會主義市場經濟的發(fā)展提供支持平臺和動力機制。財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，構建和諧的收入分配格局，推進社會公平，建立公共部門的合理分配關系，積極構建公平合理的多次分配架構體系。

3、切實提高公共服務效率，改善公共服務質量.政府要繼續(xù)深化行政審批制度改革，進一步強化法治觀念，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，把政府各項行政行為納入法制化的軌道。要堅持不懈地開展法制宣傳教育活動,切實增強政府工作人員,特別是領導干部依法行政的自覺性和依法決策、依法處理經濟社會事務的水平,確保在行政執(zhí)行中嚴格依法辦事。要繼續(xù)加強政務公開，實施政府信息公開制度。要大力推進政府決策的科學化、民主化，規(guī)范決策程序。要擴大政府決策的公眾參與性，政府提供什么公共服務、怎樣提供,應當事先聽取公眾的意見,以公眾意愿作為第一價值取向,并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序。要充分利用社會智力資源，建立健全領導、專家、群眾相結合的科學民主決策機制，完善重大問題集體決策和決策責任制，不斷優(yōu)化政府重大決策的規(guī)則和程序。政府公共服務應當以社會評價為主,以服務對象的評價為主,加大公眾影響的比重。要堅持執(zhí)政為民，加強政風建設，切實轉變工作作風，提高機關工作效率，努力建設一支廉潔奉公、勤政為民、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的政府公務員隊伍。

4、切實抓住國計民生的突出問題，完善社會保障體系.完善政府社會管理職能，要與推進政治體制和經濟體制改革配套進行，作為深化行政管理體制改革的重要內容，總體考慮，統(tǒng)籌安排。要善于把加強社會建設和管理同推進經濟社會協(xié)調發(fā)展緊密結合起來，同滿足群眾多樣化的生活需要緊密結合起來，把社會服務和政府管理提高到一個新的水平。要不斷擴大公共服務的覆蓋范圍，切實解決公共服務覆蓋面較低的問題，切實解決公共服務的城鄉(xiāng)失衡問題。要努力完善社會保障體系，構建和諧的社會安全網。合理確定保障標準和方式，進一步擴大基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險的覆蓋面，將符合條件的城鎮(zhèn)從業(yè)人員逐步納入社會保險范圍。要提高財政的社會保障支出比重，多取得籌措社會保障基金，積極發(fā)展社會福利，完善社會救助體系，切實解決好城鄉(xiāng)弱勢群體的發(fā)展問題。5、發(fā)揮社會自治組織的積極作用，建立健全公共安全和突發(fā)事件應對機制.社會自治組織是社會利益日趨多元化、復雜化的產物，政府要主動還權于民、還權于市場，向社會分權，要走出全能政府的怪圈。政府要有意識的培育社會的自治能力，引導社會自治組織建立，充分發(fā)揮社會自治組織的積極性，更好地為社會提供更多的公共品和公共服務，以彌補政府在此方面的不足。公共服務政策體系的構建、制定與執(zhí)行要以政府為主導，非營利組織和學術社群參與為輔助，吸納有一定代表性的民眾參與，最大限度地讓更多的民眾參與，自覺主動的建立起多元化的公共危機預警處置機制。

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