15.《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》解讀

《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》解讀

一、起草的必要性

自1984年本市建成第一幢大型玻璃幕墻建筑“聯(lián)誼大廈”后，迄今共有玻璃幕墻建筑2632棟。玻璃幕墻作為新型墻體材料給城市帶來新穎和美觀，也給軟土地基上建設超限高層建筑帶來技術可行性，但隨著時間的推移，其存在的安全隱患問題逐步顯現(xiàn)：一是部分玻璃幕墻已進入老化階段。本市玻璃幕墻建筑中有1250棟是201*年以前建成的，從玻璃幕墻的結構性材料和粘結材料的平均壽命來看，部分早期的產品已經老化，存在安全隱患。二是氣候環(huán)境的因素。上海屬于臺風多發(fā)地區(qū)，當玻璃幕墻存在玻璃破損、硅酮膠老化開裂等情況時，在大風的外力作用下，容易發(fā)生墜落事故。三是部分幕墻建筑不符合建筑節(jié)能和環(huán)境保護的要求。一些幕墻建筑不符合建筑節(jié)能標準，能耗浪費嚴重。還有部分幕墻建筑存在光反射和熱輻射問題，引發(fā)了許多社會矛盾。

因此，有必要及時制定《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》，對玻璃幕墻的建設和安全使用，以及相關的管理活動進行規(guī)范，形成長效管理機制。二、起草的經過

201*年8月，針對玻璃幕墻存在的安全隱患，本市開展了既有玻璃幕墻建筑專項整治工作，進行摸清家底的調查工作，初步掌握全市玻璃幕墻建筑的基本情況，督促業(yè)主排查和消除了一批安全隱患。專項整治告一段落后，根據(jù)市府領導的指示，201*年1月，組成由市建設交通委牽頭，市房屋管理局、科研部門、行業(yè)協(xié)會等部門參加的立法起草小組，在充分總結專項整治活動經驗基礎上，立法起草小組多次召開施工企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)和區(qū)縣建設、房地部門等參加的專題座談會，聽取基層管理部門、企業(yè)和有關專家學者對幕墻建設和安全使用管理的意見和建議，在充分調查研究的基礎上，201*年8月完成了玻璃幕墻管理立法調研報告和管理辦法建議稿。在廣泛征求市政府相關委辦局的意見后，立法起草小組又對管理辦法建議稿進行修改完善，形成正式的管理辦法草案。此后，由于在管理部門職責分工問題上存在分歧，管理辦法草案未能報送市政府審議。

201*年5月18日，本市發(fā)生三起玻璃幕墻和門窗玻璃墜落事故，正聲書記、韓正市長作了重要批示，沈駿副市長要求市建交委牽頭會同市房管局、市法制辦按照正聲書記和韓正市長的指示抓緊辦理，并要求8月底完成初稿，年底正式出臺辦法。

根據(jù)市委、市政府領導的指示，市建交委從7月中旬開始，會同市政府法制辦、市規(guī)土局、市房屋管理局、市環(huán)保局、市質量技術監(jiān)督局等部門在201*年起草工作基礎上，抓緊開展《管理辦法（草案）》起草：一是進一步梳理現(xiàn)有的法律資源。對住建部《既有建筑幕墻安全維護管理辦法》，本市《上海市建筑物使用安裝安全玻璃規(guī)定》等進行了梳理。二是收集國際上玻璃幕墻管理的法律制度。收集了香港和日本等國家和地區(qū)涉及玻璃幕墻管理的相關制度，吸取其有益的經驗。三是開展專題研究。市建交委、市政府法制辦和相關起草部門多次舉行專題會議，研究相關管理制度。四是起草《辦法（草案）》。

9月16日，沈駿副市長召開專題會議，研究確定了《辦法（草案）》的制度設計和部門管理職責分工，根據(jù)沈駿副市長的指示，會后，各相關部門共同研究，對《辦法（草案）》又作了修改和完善，形成今天匯報的草案文本。三、《辦法（草案）》主要內容

《辦法（草案）》共46條，按照“源頭總量控制、加強建設過程管理、落實業(yè)主安全使用責任”的總體思路進行制度設計，針對建設前期、建設階段和安全使用階段的不同管理要求，制定了相應管理制度。

（一）關于部門管理職責分工

《辦法（草案）》對管理部門職責分工作了規(guī)定：首先明確建設行政管理部門是玻璃幕墻的監(jiān)督管理部門；規(guī)劃行政管理部門負責玻璃幕墻的規(guī)劃管理；環(huán)境保護行政管理部門負責玻璃幕墻環(huán)境影響評價的監(jiān)督管理（第4條）。同時，為更好地落實安全使用責任，還明確房屋管理行政管理部門負責督促物業(yè)服務企業(yè)按照規(guī)定做好玻璃幕墻日常巡查和維護，協(xié)助業(yè)主履行玻璃幕墻安全使用義務（第25條）。（二）關于源頭總量控制

《辦法（草案）》對玻璃幕墻管理的基本原則是加強總量控制，通過立項階段告知、規(guī)劃控制、環(huán)境影響分析、技術安全論證四個環(huán)節(jié)實現(xiàn)源頭控制。一是項目立項時告知。由發(fā)展改革行政管理部門在項目審批、核準和備案時，告知當事人本市對玻璃幕墻實施一系列特別管理制度。（第6條、第7條）。二是規(guī)劃控制。在歷史文化風貌區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域限制采用玻璃幕墻；在住宅、醫(yī)院、學校、幼兒園和養(yǎng)老院等建筑禁止使用玻璃幕墻；同時禁止不符合新安全標準的玻璃幕墻技術和工藝。由規(guī)劃部門在審批規(guī)劃方案時進行控制（第5條、第9條）。三是環(huán)境影響評價。在環(huán)境影響評價中必須包括光反射和熱輻射周邊環(huán)境影響專項評價報告（第10條），通過周邊環(huán)境影響標準進一步控制玻璃幕墻的使用。四是安全論證。建設單位必須組織幕墻安全性能專家論證，并根據(jù)專家論證報告采取有效措施，確保玻璃幕墻的安全性能（第11條）。（三）關于加強建設階段的監(jiān)督管理

通過對玻璃幕墻的設計、施工圖審查、施工、監(jiān)理、竣工驗收等環(huán)節(jié)實行專項監(jiān)管，確保建設質量。一是對玻璃幕墻設計、施工單位資質提出要求。規(guī)定從事玻璃幕墻設計、施工和維修的單位，應當具有設計、施工的一體化資質（第12條）。二是設計的安全退界要求。借鑒國際經驗，明確建筑采用玻璃幕墻時，應當留出符合標準規(guī)定的安全退界距離，確需在安全退界范圍內設置停車場地、人行通道的，應當設置挑檐、頂棚等確保安全的設施（第13條）。三是專項管理。施工圖審查時必須對安全性和環(huán)境影響進行專項審查，施工必須有專項施工方案，監(jiān)理必須提供專項監(jiān)理報告，竣工時必須實行專項驗收（第14條、第16條、第17條、第18條）。四是對施工單位提出延伸服務的要求。施工單位要提供使用維護手冊，在五年保修期內按照國家和本市有關規(guī)定承擔保修義務。同時，為形成類似電梯的售后服務體系，《辦法（草案）》規(guī)定施工單位要與業(yè)主簽訂服務協(xié)議（第19條、第20條、第21條）。（四）關于業(yè)主是玻璃幕墻安全使用的責任人

《辦法（草案）》明確規(guī)定，投入使用的既有建筑玻璃幕墻的安全使用和維護的責任由業(yè)主承擔，其中建筑物為單一業(yè)主所有的，該業(yè)主為玻璃幕墻安全使用和維護的責任人；建筑物為多個業(yè)主共同所有的，各業(yè)主為玻璃幕墻安全使用和維護共同責任人，應當共同協(xié)商確定一個召集人，牽頭負責玻璃幕墻的安全使用（第23條）。（五）關于設立玻璃幕墻專項維修資金

玻璃幕墻日常維護和更新改造的成本很高，據(jù)測算玻璃幕墻建設成本平均占到整個建設項目建安成本的20%，其維修和更新改造資金應在建設時機確保落實。因此，《辦法（草案）》明確本市公共建筑要設立玻璃幕墻專項維修資金，由建設單位和業(yè)主按規(guī)定比例繳存至指定專戶，建設單位在房屋所有權初始登記前按規(guī)定將專項資金繳存至指定專戶。業(yè)主按規(guī)定逐年從物業(yè)維修資金中提取玻璃幕墻專項維修資金，直至達到規(guī)定繳存比例（第22條）。（六）關于物業(yè)服務企業(yè)在玻璃幕墻日常使用養(yǎng)護中的作用

一是業(yè)主可以委托具有物業(yè)服務資質的單位承擔玻璃幕墻的日常維護管理。物業(yè)服務單位做好玻璃幕墻日常維護保養(yǎng)，發(fā)現(xiàn)玻璃幕墻存在安全使用隱患應當及時提醒業(yè)主，督促業(yè)主采取措施消除隱患（第24條、第25條）。二是采取應急措施�！掇k法（草案）》根據(jù)國家《物業(yè)管理條例》和本市《上海市居住物業(yè)管理規(guī)定》的相關規(guī)定，明確經檢測玻璃幕墻存在安全隱患危及公共安全，業(yè)主拒絕履行安全義務時，可以由物業(yè)服務企業(yè)按照管理規(guī)約的規(guī)定采取應急措施，通知施工單位進行維修加固，費用從玻璃幕墻專項維修資金中列支（第31條）。（七）關于保證玻璃幕墻安全使用的技術措施

一是檢測規(guī)定。玻璃幕墻竣工驗收后滿八年（含八年），業(yè)主應當對幕墻玻璃、鋁合金型材、硅酮密封膠等安全性能進行全面檢查和檢測，以后應當每四年檢測一次，遇災害性天氣等特殊情況應當立即檢測（第26條）。二是結構性維修加固。對檢測發(fā)現(xiàn)玻璃幕墻有重大安全隱患的，業(yè)主或者承擔日常維護管理的單位應當及時組織施工單位開展結構性維修加固改造（第28條）。三是超過設計使用年限的玻璃幕墻建筑開展全面安全檢測。玻璃幕墻超過設計使用年限后，業(yè)主應當委托具有相應資質的單位對玻璃幕墻的安全性能進行全面檢測，根據(jù)檢測結果實施更新改造，或者予以拆除（第29條）。四是防爆膜。兩樓及兩樓以上的既有建筑玻璃幕墻，如果原來沒有采取過防止墜落措施，應當張貼符合技術標準的防爆膜，以防止爆裂玻璃的墜落（第30條）。（八）關于安全警示

對存在安全隱患影響公共安全的玻璃幕墻建筑，管理部門應當向社會公示，并可以劃出安全警示范圍（第33條），提醒市民危險區(qū)域不要靠近。

（九）關于信息管理

市建設交通委負責建立全市玻璃幕墻信息系統(tǒng)，作為全市玻璃幕墻建設和安全使用監(jiān)督管理的基礎數(shù)據(jù)平臺，并與市規(guī)劃局、市房屋管理局實現(xiàn)信息共享，對全市每一幢玻璃幕墻建筑實現(xiàn)信息全跟蹤（第37條）。

擴展閱讀：15指引解讀——全面預算

強化全面預算管理促進實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略

財政部會計司解讀《企業(yè)內部控制應用指引第15號全面預算》

全面預算是指企業(yè)對一定期間的經營活動、投資活動、財務活動等作出的預算安排。全面預算作為一種全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式，憑借其計劃、協(xié)調、控制、激勵、評價等綜合管理功能，整合和優(yōu)化配置企業(yè)資源，提升企業(yè)運行效率，成為促進實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。正如美國著名管理學家戴維奧利所指出的那樣：全面預算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。制定和實施《企業(yè)內部控制應用指引第15號全面預算》，旨在引導和規(guī)范企業(yè)加強全面預算管理各環(huán)節(jié)的風險管控，促進全面預算管理在推動企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮積極作用。本文就此進行解讀。一、如何正確認識和理解全面預算

正確認識和理解全面預算的內涵、本質及作用，應當把握以下幾個方面：（一）全方位、全過程、全員參與編制與實施的預算管理模式

全面預算的“全方位”，體現(xiàn)在企業(yè)的一切經濟活動，包括經營、投資、財務等各項活動，以及企業(yè)的人、財、物各個方面，供、產、銷各個環(huán)節(jié)，都必須納入預算管理。因此，全面預算是由經營預算（也稱業(yè)務預算）、投資預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。全面預算的“全過程”，體現(xiàn)在企業(yè)組織各項經濟活動的事前、事中和事后都必須納入預算管理，即全面預算不僅限于預算編制、分解和下達，而是由預算編制、執(zhí)行、分析、調整、考核、獎懲等一系列環(huán)節(jié)所組成的管理活動。全面預算的“全員”參與，指企業(yè)內部各部門、各單位、各崗位，上至最高負責人，下至各部門負責人、各崗位員工都必須參與預算編制與實施。

（二）企業(yè)實施內部控制、防范風險的重要手段和措施

全面預算的本質是企業(yè)內部管理控制的一項工具，即預算本身不是最終目標，而是為實現(xiàn)企業(yè)目標所采用的管理與控制手段，從而有效控制企業(yè)風險。全面預算的制定和實施過程，就是企業(yè)不斷用量化的工具，使自身所處的經營環(huán)境與擁有的資源和企業(yè)的發(fā)展目標保持動態(tài)平衡的過程，也是企業(yè)在此過程中所面臨的各種風險的識別、預測、評估與控制過程。因此，《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》將預算控制列為重要的控制活動和風險控制措施。

（三）企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經營目標的有效方法和工具

“三分戰(zhàn)略、七分執(zhí)行”，企業(yè)戰(zhàn)略制定得再好，如果得不到有效實施，終不能將美好藍圖和“愿景”轉變?yōu)楝F(xiàn)實，甚至可能因實際運營背離戰(zhàn)略目標而導致經營失敗。通過實施全面預算，將根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定的年度經營目標進行分解、落實，可以使企業(yè)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度具體行動方案緊密結合，從而實現(xiàn)“化戰(zhàn)略為行動”，確保企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。《企業(yè)內部控制應用指引第2號發(fā)展戰(zhàn)略》中明確規(guī)定企業(yè)應當編制全面預算。（四）有利于企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高經濟效益

全面預算是為數(shù)不多的能夠將企業(yè)的資金流、實物流、業(yè)務流、信息流、人力流等相整合的管理控制方法之一。全面預算以經營目標為起點，以提高投入產出比為目的，其編制和執(zhí)行過程就是將企業(yè)有限的資源加以整合，協(xié)調分配到能夠提高企業(yè)經營效率效果的業(yè)務、活動、環(huán)節(jié)中去，從而實現(xiàn)企業(yè)資源的優(yōu)化配置，增強資源的價值創(chuàng)造能力，提高企業(yè)經濟效益。（五）有利于實現(xiàn)制約和激勵

全面預算可以將企業(yè)各層級之間、各部門之間、各責任單位之間等內部權、責、利關系予以規(guī)范化、明細化、具體化、可度量化，從而實現(xiàn)出資者對經營者的有效制約，以及經營者對企業(yè)經營活動、企業(yè)員工的有效計劃、控制和管理。通過全面預算的編制，企業(yè)可以規(guī)范內部各個利益主體對企業(yè)具體的約定投入、約定效果及相應的約定利益；通過全面預算執(zhí)行及監(jiān)控，可以真實反饋內部各個利益主體的實際投入及其對企業(yè)的影響并加以制約；通過全面預算執(zhí)行結果的考核，可以檢查契約的履行情況并實施相應的獎懲，從而調動和激勵員工的積極性，最終實現(xiàn)企業(yè)目標。二、全面預算的組織

全面預算組織領導與運行體制健全，是防止預算管理松散、隨意，預算編制、執(zhí)行、考核等各環(huán)節(jié)流于形式，預算管理的作用得不到有效發(fā)揮的關鍵。為此，全面預算指引提出了明確的控制要求，即：企業(yè)應當加強全面預算工作的組織領導，明確預算管理體制以及各預算執(zhí)行單位的職責權限、授權批準程序和工作協(xié)調機制。

（一）健全預算管理體制

企業(yè)設置全面預算管理體制，應遵循合法科學、高效有力、經濟適度、全面系統(tǒng)、權責明確等基本原則，一般具備全面預算管理決策機構、工作機構和執(zhí)行單位三個層次的基本架構。

1.全面預算管理決策機構預算管理委員會

企業(yè)應當設立預算管理委員會，作為專門履行全面預算管理職責的決策機構。預算管理委員會成員由企業(yè)負責人及內部相關部門負責人組成，總會計師或分管會計工作的負責人應當協(xié)助企業(yè)負責人負責企業(yè)全面預算管理工作的組織領導。具體而言，預算管理委員會一般由企業(yè)負責人（董事長或總經理）任主任，總會計師（或財務總監(jiān)、分管財會工作的副總經理）任副主任，其成員一般還包括各副總經理、主要職能部門（財務、戰(zhàn)略發(fā)展、生產、銷售、投資、人力資源等部門）、分（子）公司負責人等。

預算管理委員會的主要職責一般是：（1）制定頒布企業(yè)全面預算管理制度，包括預算管理的政策、措施、辦法、要求等；（2）根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經營目標，擬定預算目標，并確定預算目標分解方案、預算編制方法和程序；（3）組織編制、綜合平衡預算草案；（4）下達經批準的正式年度預算；（5）協(xié)調解決預算編制和執(zhí)行中的重大問題；（6）審議預算調整方案，依據(jù)授權進行審批；（7）審議預算考核和獎懲方案；（8）對企業(yè)全面預算總的執(zhí)行情況進行考核；（9）其他全面預算管理事宜。2.全面預算管理工作機構

由于預算管理委員會一般為非常設機構，企業(yè)應當在該委員會下設立預算管理工作機構，由其履行預算管理委員會的日常管理職責。預算管理工作機構一般設在財會部門，其主任一般由總會計師（或財務總監(jiān)、分管財會工作的副總經理）兼任，工作人員除了財務部門人員外，還應有計劃、人力資源、生產、銷售、研發(fā)等業(yè)務部門人員參加。

預算管理工作機構的主要職責一般是：（1）擬訂企業(yè)各項全面預算管理制度，并負責檢查落實預算管理制度的執(zhí)行；（2）擬定年度預算總目標分解方案及有關預算編制程序、方法的草案，報預算管理委員會審定；（3）組織和指導各級預算單位開展預算編制工作；（4）預審各預算單位的預算初稿，進行綜合平衡，并提出修改意見和建議；（5）匯總編制企業(yè)全面預算草案，提交預算管理委員會審查；（6）跟蹤、監(jiān)控企業(yè)預算執(zhí)行情況；（7）定期匯總、分析各預算單位預算執(zhí)行情況，并向預算管理委員會提交預算執(zhí)行分析報告，為委員會進一步采取行動擬定建議方案；（8）接受各預算單位的預算調整申請，根據(jù)企業(yè)預算管理制度進行審查，集中制定年度預算調整方案，報預算管理委員會審議；（9）協(xié)調解決企業(yè)預算編制和執(zhí)行中的有關問題；（10）提出預算考核和獎懲方案，報預算管理委員會審議；（11）組織開展對企業(yè)二級預算執(zhí)行單位（企業(yè)內部各職能部門、所屬分（子）企業(yè)等，下同）預算執(zhí)行情況的考核，提出考核結果和獎懲建議，報預算管理委員會審議；（12）預算管理委員會授權的其他工作。

3．全面預算執(zhí)行單位

全面預算執(zhí)行單位是指根據(jù)其在企業(yè)預算總目標實現(xiàn)過程中的作用和職責劃分的，承擔一定經濟責任，并享有相應權利和利益的企業(yè)內部單位，包括企業(yè)內部各職能部門、所屬分（子）企業(yè)等。企業(yè)內部預算責任單位的劃分應當遵循分級分層、權責利相結合、責任可控、目標一致的原則，并與企業(yè)的組織機構設置相適應。根據(jù)權責范圍，企業(yè)內部預算責任單位可以分為投資中心、利潤中心、成本中心、費用中心和收入中心。預算執(zhí)行單位在預算管理部門（指預算管理委員會及其工作機構，下同）的指導下，組織開展本部門或本企業(yè)全面預算的編制工作，嚴格執(zhí)行批準下達的預算。

各預算執(zhí)行單位的主要職責一般是：（1）提供編制預算的各項基礎資料；（2）負責本單位全面預算的編制和上報工作；（3）將本單位預算指標層層分解，落實到各部門、各環(huán)節(jié)和各崗位；（4）嚴格執(zhí)行經批準的預算，監(jiān)督檢查本單位預算執(zhí)行情況；（5）及時分析、報告本單位的預算執(zhí)行情況，解決預算執(zhí)行中的問題；（6）根據(jù)內外部環(huán)境變化及企業(yè)預算管理制度，提出預算調整申請；（7）組織實施本單位內部的預算考核和獎懲工作；（8）配合預算管理部門做好企業(yè)總預算的綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、考核獎懲等工作；（9）執(zhí)行預算管理部門下達的其他預算管理任務。

各預算執(zhí)行單位負責人應當對本單位預算的執(zhí)行結果負責。企業(yè)全面預算管理組織體系的基本架構如圖1所示。

圖1全面預算管理組織體系基本架構圖

（二）明確各環(huán)節(jié)授權批準程序和工作協(xié)調機制

在建立健全全面預算管理體制的基礎上，企業(yè)應當進一步梳理、制定預算管理工作流程，按照不相容職務相互分離的原則細化各部門、各崗位在預算管理體系中的職責、分工與權限，明確預算編制、執(zhí)行、分析、調整、考核各環(huán)節(jié)的授權批準制度與程序。預算管理工作各環(huán)節(jié)的不相容崗位一般包括：預算編制與預算審批、預算審批與預算執(zhí)行、預算執(zhí)行與預算考核。

在全面預算管理各個環(huán)節(jié)中，預算管理部門主要起決策、組織、領導、協(xié)調、平衡的作用。企業(yè)可以根據(jù)自身的組織結構、業(yè)務特點和管理需要，責成內部生產、市場、投資、技術、人力資源等各預算歸口管理部門負責所歸口管理預算的編制、執(zhí)行監(jiān)控、分析等工作，并配合預算管理部門做好企業(yè)總預算綜合平衡、執(zhí)行監(jiān)控、分析、考核等工作。三、全面預算基本業(yè)務流程

企業(yè)全面預算業(yè)務的基本流程一般包括預算編制、預算執(zhí)行和預算考核三個階段。其中，預算編制階段包括預算編制、預算審批、預算下達等具體環(huán)節(jié)；預算執(zhí)行階段設計預算指標分解和責任落實、預算執(zhí)行控制、預算分析、預算調整等具體環(huán)節(jié)。這些業(yè)務環(huán)節(jié)相互關聯(lián)、相互作用、相互銜接，周而復始地循環(huán)，從而實現(xiàn)對企業(yè)全面經濟活動的控制。圖2列示了各類企業(yè)全面預算的基本業(yè)務流程。

如前所述，全面預算是企業(yè)加強內部控制、實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具和手段，但同時也是企業(yè)內部控制的對象。企業(yè)應當參照圖2的基本流程，結合自身情況及管理要求，制定具體的全面預算業(yè)務流程。

圖2全面預算基本業(yè)務流程圖

四、預算流程主要業(yè)務風險及控制措施（一）預算編制

預算編制是企業(yè)實施全面預算管理的起點。預算編制環(huán)節(jié)的主要風險是：第一，預算編制以財務部門為主，業(yè)務部門參與度較低，可能導致預算編制不合理，預算管理責、權、利不匹配；預算編制范圍和項目不全面，各個預算之間缺乏整合，可能導致全面預算難以形成。第二，預算編制所依據(jù)的相關信息不足，可能導致預算目標與戰(zhàn)略規(guī)劃、經營計劃、市場環(huán)境、企業(yè)實際等相脫離；預算編制基礎數(shù)據(jù)不足，可能導致預算編制準確率降低。第三，預算編制程序不規(guī)范，橫向、縱向信息溝通不暢，可能導致預算目標缺乏準確性、合理性和可行性。第四，預算編制方法選擇不當，或強調采用單一的方法，可能導致預算目標缺乏科學性和可行性。第五，預算目標及指標體系設計不完整、不合理、不科學，可能導致預算管理在實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和經營目標、促進績效考評等方面的功能難以有效發(fā)揮。第六，編制預算的時間太早或太晚，可能導致預算準確性不高，或影響預算的執(zhí)行。

主要控制措施：

第一，全面性控制。一是明確企業(yè)各個部門、單位的預算編制責任，使企業(yè)各個部門、單位的業(yè)務活動全部納入預算管理；二是將企業(yè)經營、投資、財務等各項經濟活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)都納入預算編制范圍，形成由經營預算、投資預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。

第二，編制依據(jù)和基礎控制。一是制定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，并依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定年度經營目標和計劃，作為制定預算目標的首要依據(jù)，確保預算編制真正成為戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經營計劃的年度具體行動方案；二是深入開展企業(yè)外部環(huán)境的調研和預測，包括對企業(yè)預算期內客戶需求、同行業(yè)發(fā)展等市場環(huán)境的調研，以及宏觀經濟政策等社會環(huán)境的調研，確保預算編制以市場預測為依據(jù)，與市場、社會環(huán)境相適應；三是深入分析企業(yè)上一期間的預算執(zhí)行情況，充分預計預算期內企業(yè)資源狀況、生產能力、技術水平等自身環(huán)境的變化，確保預算編制符合企業(yè)生產經營活動的客觀實際；四是重視和加強預算編制基礎管理工作，包括歷史資料記錄、定額制定與管理、標準化工作、會計核算等，確保預算編制以可靠、翔實、完整的基礎數(shù)據(jù)為依據(jù)。

第三，編制程序控制。企業(yè)應當按照上下結合、分級編制、逐級匯總的程序，編制年度全面預算。其基本步驟及其控制為：一是建立系統(tǒng)的指標分解體系，并在與各預算責任中心進行充分溝通的基礎上分解下達初步預算目標；二是各預算責任中心按照下達的預算目標和預算政策，結合自身特點以及預測的執(zhí)行條件，認真測算并提出本責任中心的預算草案，逐級匯總上報預算管理工作機構；三是預算管理工作機構進行充分協(xié)調、溝通，審查平衡預算草案；四是預算管理委員會應當對預算管理工作機構在綜合平衡基礎上提交的預算方案進行研究論證，從企業(yè)發(fā)展全局角度提出進一步調整、修改的建議，形成企業(yè)年度全面預算草案，提交董事會；五是董事會審核全面預算草案，確保全面預算與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度生產經營計劃相協(xié)調。

第四，編制方法控制。企業(yè)應當本著遵循經濟活動規(guī)律，充分考慮符合企業(yè)自身經濟業(yè)務特點、基礎數(shù)據(jù)管理水平、生產經營周期和管理需要的原則，選擇或綜合運用固定預算、彈性預算、滾動預算等方法編制預算。

第五，預算目標及指標體系設計控制。一是按照“財務指標為主體、非財務指標為補充”的原則設計預算指標體系；二是將企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經營目標體現(xiàn)在預算指標體系中；三是將企業(yè)產、供、銷、投融資等各項活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面的內容都納入預算指標體系；四是將預算指標體系與績效評價指標協(xié)調一致；五是按照各責任中心在工作性質、權責范圍、業(yè)務活動特點等方面的不同，設計不同或各有側重的預算指標體系。

第六，預算編制時間控制。企業(yè)可以根據(jù)自身規(guī)模大小、組織結構和產品結構的復雜性、預算編制工具和熟練程度、全面預算開展的深度和廣度等因素，確定合適的全面預算編制時間，并應當在預算年度開始前完成全面預算草案的編制工作。

（二）預算審批

預算審批環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預算未經適當審批或超越授權審批，可能導致預算權威性不夠、執(zhí)行不力，或可能因重大差錯、舞弊而導致?lián)p失。主要控制措施：企業(yè)全面預算應當按照《公司法》等相關法律法規(guī)及企業(yè)章程的規(guī)定報經審議批準。（三）預算下達

預算下達環(huán)節(jié)的主要風險是：全面預算下達不力，可能導致預算執(zhí)行或考核無據(jù)可查。

主要控制措施：企業(yè)全面預算經審議批準后應及時以文件形式下達執(zhí)行。（四）預算指標分解和責任落實

該環(huán)節(jié)的主要風險是：預算指標分解不夠詳細、具體，可能導致企業(yè)的某些崗位和環(huán)節(jié)缺乏預算執(zhí)行和控制依據(jù)；預算指標分解與業(yè)績考核體系不匹配，可能導致預算執(zhí)行不力；預算責任體系缺失或不健全，可能導致預算責任無法落實，預算缺乏強制性與嚴肅性；預算責任與執(zhí)行單位或個人的控制能力不匹配，可能導致預算目標難以實現(xiàn)。主要控制措施：

第一，企業(yè)全面預算一經批準下達，各預算執(zhí)行單位應當認真組織實施，將預算指標層層分解，橫向將預算指標分解為若干相互關聯(lián)的因素，尋找影響預算目標的關鍵因素并加以控制；縱向將各項預算指標層層分解落實到最終的崗位和個人，明確責任部門和最終責任人；時間上將年度預算指標分解細化為季度、月度預算，通過實施分期預算控制，實現(xiàn)年度預算目標。

第二，建立預算執(zhí)行責任制度，對照已確定的責任指標，定期或不定期地對相關部門及人員責任指標完成情況進行檢查，實施考評�？梢酝ㄟ^簽訂預算目標責任書等形式明確各預算執(zhí)行部門的預算責任。

第三，分解預算指標和建立預算執(zhí)行責任制應當遵循定量化、全局性、可控性原則。即：預算指標的分解要明確、具體，便于執(zhí)行和考核；預算指標的分解要有利于企業(yè)經營總目標的實現(xiàn)；賦予責任部門和責任人的預算指標應當是通過該責任部門或責任人的努力可以達到的，責任部門或責任人以其責權范圍為限，對預算指標負責。（五）預算執(zhí)行控制預算執(zhí)行控制環(huán)節(jié)的主要風險是：缺乏嚴格的預算執(zhí)行授權審批制度，可能導致預算執(zhí)行隨意；預算審批權限及程序混亂，可能導致越權審批、重復審批，降低預算執(zhí)行效率和嚴肅性；預算執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)控，可能導致預算執(zhí)行不力，預算目標難以實現(xiàn)；缺乏健全有效的預算反饋和報告體系，可能導致預算執(zhí)行情況不能及時反饋和溝通，預算差異得不到及時分析，預算監(jiān)控難以發(fā)揮作用。

主要控制措施：

第一，加強資金收付業(yè)務的預算控制，及時組織資金收入，嚴格控制資金支付，調節(jié)資金收付平衡，防范支付風險。

第二，嚴格資金支付業(yè)務的審批控制，及時制止不符合預算目標的經濟行為，確保各項業(yè)務和活動都在授權的范圍內運行。企業(yè)應當就涉及資金支付的預算內事項、超預算事項、預算外事項建立規(guī)范的授權批準制度和程序，避免越權審批、違規(guī)審批、重復審批現(xiàn)象的發(fā)生。對于預算內非常規(guī)或金額重大事項，應經過較高的授權批準層（如總經理）審批。對于超預算或預算外事項，應當實行嚴格、特殊的審批程序，一般須報經總經理辦公會或類似權力機構審批；金額重大的，還應報經預算管理委員會或董事會審批。預算執(zhí)行單位提出超預算或預算外資金支付申請，應當提供有關發(fā)生超預算或預算外支付的原因、依據(jù)、金額測算等資料。

第三，建立預算執(zhí)行實時監(jiān)控制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行中的偏差。確保企業(yè)辦理采購與付款、銷售與收款、成本費用、工程項目、對外投融資、研究與開發(fā)、信息系統(tǒng)、人力資源、安全環(huán)保、資產購置與維護等各項業(yè)務和事項，均符合預算要求；對于涉及生產過程和成本費用的，還應嚴格執(zhí)行相關計劃、定額、定率標準。

第四，建立重大預算項目特別關注制度。對于工程項目、對外投融資等重大預算項目，企業(yè)應當密切跟蹤其實施進度和完成情況，實行嚴格監(jiān)控。對于重大的關鍵性預算指標，也要密切跟蹤、檢查。

第五，建立預算執(zhí)行情況預警機制，科學選擇預警指標，合理確定預警范圍，及時發(fā)出預警信號，積極采取應對措施。有條件的企業(yè)，應當推進和實施預算管理的信息化，通過現(xiàn)代電子信息技術手段控制和監(jiān)控預算執(zhí)行，提高預警與應對水平。

第六，建立健全預算執(zhí)行情況內部反饋和報告制度，確保預算執(zhí)行信息傳輸及時、暢通、有效。預算管理工作機構應當加強與各預算執(zhí)行單位的溝通，運用財務信息和其他相關資料監(jiān)控預算執(zhí)行情況，采用恰當方式及時向預算管理委員會和各預算執(zhí)行單位報告、反饋預算執(zhí)行進度、執(zhí)行差異及其對預算目標的影響，促進企業(yè)全面預算目標的實現(xiàn)。（六）預算分析

預算分析環(huán)節(jié)的主要風險是：預算分析不正確、不科學、不及時，可能削弱預算執(zhí)行控制的效果，或可能導致預算考評不客觀、不公平；對預算差異原因的解決措施不得力，可能導致預算分析形同虛設。主要控制措施：

第一，企業(yè)預算管理工作機構和各預算執(zhí)行單位應當建立預算執(zhí)行情況分析制度，定期召開預算執(zhí)行分析會議，通報預算執(zhí)行情況，研究、解決預算執(zhí)行中存在的問題，認真分析原因，提出改進措施。

第二，企業(yè)應當加強對預算分析流程和方法的控制，確保預算分析結果準確、合理。預算分析流程一般包括確定分析對象、收集資料、確定差異及分析原因、提出措施及反饋報告等環(huán)節(jié)。企業(yè)分析預算執(zhí)行情況，應當充分收集有關財務、業(yè)務、市場、技術、政策、法律等方面的信息資料，根據(jù)不同情況分別采用比率分析、比較分析、因素分析等方法，從定量與定性兩個層面充分反映預算執(zhí)行單位的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢及其存在的潛力。

第三，企業(yè)應當采取恰當措施處理預算執(zhí)行偏差。企業(yè)應針對造成預算差異的不同原因采取不同的處理措施：因內部執(zhí)行導致的預算差異，應分清責任歸屬，與預算考評和獎懲掛鉤，并將責任單位或責任人的改進措施的實際執(zhí)行效果納入業(yè)績考核；因外部環(huán)境變化導致的預算差異，應分析該變化是否長期影響企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，并作為下期預算編制的影響因素。（七）預算調整

預算調整環(huán)節(jié)的主要風險是：預算調整依據(jù)不充分、方案不合理、審批程序不嚴格，可能導致預算調整隨意、頻繁，預算失去嚴肅性和“硬約束”。主要控制措施：

第一，明確預算調整條件。由于市場環(huán)境、國家政策或不可抗力等客觀因素，導致預算執(zhí)行發(fā)生重大差異確需調整預算的，應當履行嚴格的審批程序。企業(yè)應當在有關預算管理制度中明確規(guī)定預算調整的條件。

第二，強化預算調整原則。一是預算調整應當符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度經營目標和現(xiàn)實狀況，重點放在預算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要的、非正常的、不符合常規(guī)的關鍵性差異方面；二是預算調整方案應當客觀、合理、可行，在經濟上能夠實現(xiàn)最優(yōu)化；三是預算調整應當謹慎，調整頻率應予以嚴格控制，年度調整次數(shù)應盡量少。

第三，規(guī)范預算調整程序，嚴格審批。調整預算一般由預算執(zhí)行單位逐級向預算管理委員會提出書面申請，詳細說明預算調整理由、調整建議方案、調整前后預算指標的比較、調整后預算指標可能對企業(yè)預算總目標的影響等內容。預算管理工作機構應當對預算執(zhí)行單位提交的預算調整報告進行審核分析，集中編制企業(yè)年度預算調整方案，提交預算管理委員會。預算管理委員會應當對年度預算調整方案進行審議，根據(jù)預算調整事項性質或預算調整金額的不同，根據(jù)授權進行審批，或提交原預算審批機構審議批準，然后下達執(zhí)行。企業(yè)預算管理委員會或董事會審批預算調整方案時，應當依據(jù)預算調整條件，并考慮預算調整原則嚴格把關，對于不符合預算調整條件的，堅決予以否決；對于預算調整方案欠妥的，應當協(xié)調有關部門和單位研究改進方案，并責成預算管理工作機構予以修改后再履行審批程序。（八）預算考核

預算考核環(huán)節(jié)的主要風險是：預算考核不嚴格、不合理、不到位，可能導致預算目標難以實現(xiàn)、預算管理流于形式。其中，預算考核是否合理受到考核主體和對象的界定是否合理、考核指標是否科學、考核過程是否公開透明、考核結果是否客觀公正、獎懲措施是否公平合理且能夠落實等因素的影響。主要控制措施：

第一，建立健全預算執(zhí)行考核制度。一是建立嚴格的預算執(zhí)行考核制度，對各預算執(zhí)行單位和個人進行考核，將預算目標執(zhí)行情況納入考核和獎懲范圍，切實做到有獎有懲、獎懲分明。二是制定有關預算執(zhí)行考核的制度或辦法，并認真、嚴格地組織實施。三是定期組織實施預算考核，預算考核的周期一般應當與年度預算細分周期相一致，即一般按照月度、季度實施考評，預算年度結束后再進行年度總考核。

第二，合理界定預算考核主體和考核對象。預算考核主體分為兩個層次：預算管理委員會和內部各級預算責任單位。預算考核對象為企業(yè)內部各級預算責任單位和相關個人。界定預算考核主體和考核對象應當主要遵循以下原則：一是上級考核下級原則，即由上級預算責任單位對下級預算責任單位實施考核；二是逐級考核原則，即由預算執(zhí)行單位的直接上級對其進行考核，間接上級不能隔級考核間接下級；三是預算執(zhí)行與預算考核相互分離原則，即預算執(zhí)行單位的預算考核應由其直接上級部門來進行，而絕不能自己考核自己。

第三，科學設計預算考核指標體系。應主要把握以下原則：預算考核指標要以各責任中心承擔的預算指標為主，同時本著相關性原則，增加一些全局性的預算指標和與其關系密切的相關責任中心的預算指標；考核指標應以定量指標為主，同時根據(jù)實際情況輔之以適當?shù)亩ㄐ灾笜耍豢己酥笜藨�當具有可控性、可達到性和明晰性。

第四，按照公開、公平、公正原則實施預算考核。一是考核程序、標準、結果要公開。企業(yè)應當將全面預算考核程序、考核標準、獎懲辦法、考核結果等及時公開。二是考核結果要客觀公正。預算考核應當以客觀事實作為依據(jù)。預算執(zhí)行單位上報的預算執(zhí)行報告是預算考核的基本依據(jù)，應當經本單位負責人簽章確認。企業(yè)預算管理委員會及其工作機構定期組織預算執(zhí)行情況考核時，應當將各預算執(zhí)行單位負責人簽字上報的預算執(zhí)行報告和已掌握的動態(tài)監(jiān)控信息進行核對，確認各執(zhí)行單位預算完成情況。必要時，實行預算執(zhí)行情況內部審計制度。三是獎懲措施要公平合理并得以及時落實。預算考核的結果應當與各執(zhí)行單位以及員工的薪酬、職位等進行掛鉤，實施預算獎懲。企業(yè)設計預算獎懲方案時，應當以實現(xiàn)全面預算目標為首要原則，同時還應遵循公平合理、獎罰并存的原則。獎懲方案要注意各部門利益分配的合理性，要根據(jù)各部門承擔的工作難易程度和技術含量合理確定獎勵差距。要獎罰并舉，不能只獎不罰，并防止獎懲實施中的人情添加因素。

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