地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

地勘單位改革發(fā)展若干問題探析

伴隨著我國改革開放的步伐，地質(zhì)勘查行業(yè)先后經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代初的專業(yè)化改組（即地質(zhì)與勘探分開）、90年代中期的屬地化管理、新世紀(jì)后開始的公益性地質(zhì)與商業(yè)性地質(zhì)分開運(yùn)行等一系列改革。在不斷改革探索中，地質(zhì)勘查行業(yè)獲得了較大的發(fā)展。但地勘行業(yè)長期以來存在的一些問題一直困擾著行業(yè)的發(fā)展。正如國土資源部部長徐紹史今年以來在地勘單位調(diào)研時所指出的那樣：“時至今日，地質(zhì)工作中依然存在著體制性和機(jī)制性的障礙，如果不很好地加以克服，地質(zhì)工作、地質(zhì)找礦工作要獲得重大突破、重大進(jìn)展就非常困難。”

招拍掛不能成為出讓探礦權(quán)的唯一形式

礦業(yè)權(quán)招拍掛，無疑是我國礦產(chǎn)資源使用制度改革的一項重要內(nèi)容，在推動我國礦產(chǎn)資源的市場化配置中發(fā)揮了重要作用。但探礦權(quán)招拍掛隨著時間的推移，現(xiàn)在已經(jīng)產(chǎn)生了很多問題，比如一些地方政府把其當(dāng)成“斂財”的重要手段。

201*年國土資源部文件《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》明確規(guī)定，探礦權(quán)出讓方式有兩種，屬于《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲得可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)。

以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)，應(yīng)是以下兩種情形：第一種情形是《分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn)；第二種情形是《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)，即已進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查工作，并獲得可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地，或是以往采礦活動顯示存在可供進(jìn)一步勘查的礦產(chǎn)地。但在實際操作中的情形是怎么樣的呢？以近年來礦產(chǎn)資源勘查熱點地區(qū)的一個國土資源管理部門為例：201*年他們共對6宗多金屬探礦權(quán)以招拍掛方式出讓，除1宗探礦權(quán)直接掛牌成交外，其余5宗探礦權(quán)均進(jìn)入現(xiàn)場競價，6宗探礦權(quán)最終成交總額超過201*萬元，高出掛牌價6～7倍。出讓的6宗探礦權(quán)均為礦產(chǎn)勘查空白區(qū)。政府所投入的成本不過是組織地質(zhì)人員編寫出一份地質(zhì)報告，也就幾十萬元。很顯然，這類探礦權(quán)不應(yīng)該在招拍掛范圍內(nèi)。

一位長期從事地質(zhì)勘查管理工作的業(yè)內(nèi)人士對此分析認(rèn)為，不分青紅皂白地對探礦權(quán)一律實行招拍掛，除了違反國家有關(guān)規(guī)定、違背地質(zhì)工作規(guī)律外，更重要的是極有可能損害政府信譽(yù)。一位資深律師指出，這樣取得的探礦權(quán)，如果找不到礦，競買人就可以通過法律程序?qū)φ�府進(jìn)行起訴。事實上，這種情況已經(jīng)在一些熱點地區(qū)出現(xiàn)過。某地一探礦權(quán)人通過招拍掛方式取得了一個探礦權(quán)，也按規(guī)范開展了地質(zhì)工作，最終卻發(fā)現(xiàn)自己花高價拍來的區(qū)域根本無礦。于是，該探礦權(quán)人找到拍賣探礦權(quán)的政府要求賠償，政府在無法退還拍賣資金的情況下，只好為其再配置另一處新的探礦權(quán)區(qū)塊。

“帽子”與“路子”，制度改革要跟上

國有地勘單位實行屬地化管理體制改革以后，逐步形成了“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”這一發(fā)展思路，作為行業(yè)主管部門的國土資源部對此也給予了充分的肯定，并要求國有地勘單位在戴好事業(yè)帽子的前提下積極探索地勘單位內(nèi)部企業(yè)化經(jīng)營的路子。但現(xiàn)實狀況又是如何呢？記者在各地的采訪實踐表明：當(dāng)?shù)胤秸�府默許這種做法時，“帽子”與“路子”不存在矛盾；而當(dāng)有關(guān)行政部門執(zhí)行具體的事業(yè)單位政策時，“帽子”與“路子”間不可協(xié)調(diào)的矛盾就顯現(xiàn)出來了。

例如，屬地化的某有色地勘局反映，審計部門在對局長進(jìn)行離任審計時，提出的主要問題包括：一是地勘單位為什么不執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)制度而要執(zhí)行地勘財務(wù)制度？這一制度是哪個部門批準(zhǔn)的？從什么時間執(zhí)行的？二是作為全額撥款的事業(yè)單位，為什么會有大量的節(jié)余資金？三是預(yù)提費(fèi)用用于地質(zhì)工作，屬于虛列支出，是違規(guī)操作。四是給職工發(fā)獎金，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。五是局對參加社保的已離休職工進(jìn)行補(bǔ)差，性質(zhì)是套取國家獎金，屬違規(guī)支出。六是在市場化經(jīng)營的過程中，在無收費(fèi)許可證的情況下進(jìn)行違規(guī)收費(fèi)，并形成了一定的市場收入。

審計部門對地勘單位的經(jīng)營活動如此提問，是雞蛋里挑骨頭嗎？不是的。審計部門審計的依據(jù)是，國有地勘單位為全額撥款事業(yè)單位，就應(yīng)該執(zhí)行事業(yè)單位的財務(wù)制度，而事業(yè)單位財務(wù)制度改革的方向就是預(yù)算管理。在這一管理模式下，收支兩條線是嚴(yán)格分開的，事業(yè)單位的賬戶上是不允許有節(jié)余、利潤、收入等存在的。

“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”所遇到的管理掣肘，已經(jīng)不是個別現(xiàn)象。遼寧一個地勘單位負(fù)責(zé)人告訴記者，正是出于對以上這些問題的擔(dān)心，他們院約10億元的銀行存款利息都不知道該列到哪個財務(wù)科目中。同樣，該地的一個地勘單位按照企業(yè)化經(jīng)營的辦法，在年底發(fā)放了經(jīng)營承包獎，省有關(guān)部門認(rèn)為是違紀(jì)，明確要求“下不為例”�，F(xiàn)在，他們連年終獎勵先進(jìn)模范人物的資金支出都要通過走績效工資科目處理。來自更多省份的信息表明，今后，地方政府對地勘單位執(zhí)行預(yù)算管理的力度將越來越大、也會越來越嚴(yán)格。事業(yè)單位不能發(fā)生直接投資行為，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥必須上報省財政審批，事業(yè)費(fèi)將直接預(yù)算到隊甚至職工的工資卡，收入和結(jié)余都必須上繳財政等制度將逐步執(zhí)行。如果這種制度全面執(zhí)行，企業(yè)化經(jīng)營將無法進(jìn)行下去。

對此，一位地勘單位負(fù)責(zé)人總結(jié)為體制性矛盾、機(jī)制性障礙、制度性缺陷。他說，地勘單位改革方向是企業(yè)化，因此，經(jīng)財政部批準(zhǔn)的地勘財務(wù)制度，其實融合了事業(yè)單位和企業(yè)兩種財務(wù)制度內(nèi)容。體現(xiàn)在制度上，就是地勘財務(wù)制度允許地勘單位提三項基金、允許有利潤有節(jié)余，允許預(yù)提地質(zhì)工作經(jīng)費(fèi)，允許提設(shè)備折舊，允許有負(fù)債等。而事業(yè)單位財務(wù)制度的改革方向是預(yù)算管理。審計部門按事業(yè)單位財務(wù)制度對地勘單位進(jìn)行審計并沒有錯，地勘單位執(zhí)行地勘財務(wù)制度也沒有錯。而要解決這一問題，必須是在國家層面給出明確的答案：國有地勘單位到底如何戴事業(yè)的帽子、如何走企業(yè)的路子。否則，帽子與路子的選擇在現(xiàn)實中就會陷入更多的窘迫與矛盾。

林權(quán)與礦業(yè)權(quán)，地下資源真要服從地上資源嗎

在東北某地，某林業(yè)部門對地勘單位尚在實施的1：5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查竟然提出占51%干股的要求，不答應(yīng)就不讓地質(zhì)隊伍進(jìn)山開展區(qū)域調(diào)查工作，而這樣做的依據(jù)其實就是林業(yè)部門下屬的某森工集團(tuán)內(nèi)部發(fā)布的所謂《礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理辦法》。

該管理辦法首先規(guī)定在其林業(yè)區(qū)內(nèi)取得礦產(chǎn)資源開采權(quán)、探礦權(quán)的企業(yè)或個人，除遵守國家《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等法規(guī)外，應(yīng)遵守本辦法的有關(guān)規(guī)定。在這條規(guī)定的統(tǒng)領(lǐng)下，管理辦法不但要求林業(yè)區(qū)內(nèi)的勘查作業(yè)要報林業(yè)局和森工集團(tuán)逐級審批，而且要求對找礦前景好、開發(fā)潛力大的勘查區(qū)域簽訂聯(lián)合勘查、共同開發(fā)協(xié)議，并對聯(lián)合勘查、共同開發(fā)的探礦權(quán)提出了森工集團(tuán)一次性買斷、絕對控股、參股開發(fā)利用等方式。

看過上述規(guī)定，對企業(yè)是否具有探礦權(quán)的審批權(quán)暫且不說，在政府清理審批項目、簡化審批手續(xù)的大背景下，森工集團(tuán)反而增加審批手續(xù)的做法，是非常值得考量的。而從森工集團(tuán)規(guī)定聯(lián)合勘查、共同開發(fā)和在1：5萬區(qū)調(diào)中要求51%的干股看，不禁讓人想到了過去占山為王的口號：“此路為我開、此樹為我栽，要想從此過，留下買路錢”。

一位法律專家就此指出，以林權(quán)抗衡礦業(yè)權(quán)，以地上資源管理權(quán)要地下資源開發(fā)收益權(quán)，實質(zhì)上就是要地下資源服從地表資源，將國家利益部門化、部門利益集團(tuán)化。

借地表資源管理權(quán)壟斷地下資源勘查開發(fā)權(quán)的做法，對當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)工作影響會有多大呢？借用森工集團(tuán)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行一下分析：全省已查明金屬礦產(chǎn)26種，森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)分布有8種，另有煤和四種非金屬礦產(chǎn)。省政府確定“十一五”期間地質(zhì)勘查找礦重點將圍繞全省十大優(yōu)勢礦種、八大成礦帶、十五處重點工作區(qū)展開，其中森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)分別有6種、4條和4處。此外，省東南部有探礦權(quán)400余個，其中有118個在森工集團(tuán)施業(yè)區(qū)內(nèi)，面積達(dá)2500平方公里。同時，森工集團(tuán)還提出要把林地、林木占用，林區(qū)公路和管線基礎(chǔ)設(shè)施的使用與礦產(chǎn)資源勘查管理工作相結(jié)合起來。試想一下，如果森工集團(tuán)的這一做法合法化并向全國蔓延，對地質(zhì)工作會帶來什么樣的影響呢？可以預(yù)見的是，除林業(yè)部門外，諸如農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利等對地面資源具有一定管理權(quán)限的部門或單位，均可以自己的管理權(quán)向地質(zhì)工作隊伍索要礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益權(quán)。地質(zhì)工作，這時候就可能類似于《西游記》中的“唐僧肉”了。

地下資源與地表資源的關(guān)系到底如何處理，對此，一些國土資源管理部門的同志建議，國家有關(guān)部門應(yīng)盡快從法律上、理論上給予明確回答。

“兩頭堵”，行業(yè)發(fā)展方向真的明確了嗎

在地勘單位實行企業(yè)化經(jīng)營的過渡期，多數(shù)地方政府都積極將國務(wù)院支持地勘單位改革與發(fā)展的扶持政策落到了實處。但仍有部分地方政府根據(jù)自己有限的認(rèn)知與利益需要，對地勘單位實行事實上的“兩頭堵”政策。

一堵，不給企業(yè)化經(jīng)營政策。主要表現(xiàn)：

不給產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。企業(yè)化經(jīng)營的前提條件是企業(yè)要有自己的產(chǎn)品，要有產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)。地質(zhì)工作者認(rèn)為，地勘單位生產(chǎn)的產(chǎn)品，絕大多數(shù)是為社會提供公益性服務(wù)的公益性產(chǎn)品。在國家實行礦產(chǎn)資源有償取得、市場配置政策后，探礦權(quán)成為地勘單位最大的具有流通價值的產(chǎn)品，也是地勘單位賴以發(fā)展的最大資產(chǎn)。但在探礦權(quán)上，地勘單位卻只有生產(chǎn)權(quán)而沒有經(jīng)營權(quán)：一方面，地勘單位在申請登記后，從牙縫里擠錢開展地質(zhì)工作，形成了一定的找礦成果的探礦權(quán)后，政府就以這些探礦權(quán)是國家投資形成的、是國有資產(chǎn)為由，納入到招拍掛范疇。在個別地區(qū)，政府甚至將地勘單位已經(jīng)與社會投資人進(jìn)行合作開采的成果，僅用一紙調(diào)撥單就從地勘單位資產(chǎn)中劃走了。地質(zhì)工作者不解的是，就算這些探礦權(quán)是國有資產(chǎn)，作為國有單位的地勘單位難道就沒有國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)嗎？

另一方面，自從201*年礦業(yè)進(jìn)入新一輪高峰后，各地先后停止了探礦權(quán)申請登記的取得方式，招拍掛正成為唯一的取代方式。從表面看，招拍掛是將所有申請人置于公平競爭的市場地位，但國有地勘單位在缺少資本積累的情況下，這種競爭方式的實質(zhì)是取消了地勘單位的探礦權(quán)獲取資格。最終的結(jié)果，只能是將地勘單位塑造成給各類探礦權(quán)人打工的角色探礦權(quán)生產(chǎn)者。無論是做財政資金投入的地質(zhì)工作，還是做社會資金或企業(yè)投資的地質(zhì)工作，地勘單位都只是一個打工者，一個探礦權(quán)生產(chǎn)者。地質(zhì)工作者認(rèn)為，在這種情況下，地勘單位其實又回歸到了計劃經(jīng)濟(jì)時期國家對地質(zhì)工作隊伍的定位，即只是礦業(yè)生產(chǎn)的一個車間，而不是一個企業(yè)。

不給企業(yè)化經(jīng)營機(jī)制。國有企業(yè)改革的目標(biāo)，就是通過放權(quán)讓利將企業(yè)打造成具有自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。如果對照這一國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，地勘單位在缺少經(jīng)營權(quán)的同時，還缺少經(jīng)營機(jī)制，投資不允許，超過10萬元的資產(chǎn)調(diào)撥要報批，所需人才要通過人事部門招聘，甚至連給勞動模范發(fā)獎金也被視為違規(guī)操作。在這種機(jī)制下，企業(yè)化經(jīng)營只能是一種理論設(shè)計。對此，一位地勘單位管理部門的負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，地勘單位必須完成從此岸到彼岸的改革過程，但如何實現(xiàn)從此岸到彼岸，各地做法大相徑庭。如果按照事業(yè)單位的一套辦法來進(jìn)行管理，地勘單位只有死路一條，企業(yè)化經(jīng)營改革不可能獲得成功。

二堵，事業(yè)化發(fā)展不給足額經(jīng)費(fèi)。地勘單位企業(yè)化經(jīng)營缺少政策依據(jù)和條件，那么干脆回歸事業(yè)化又如何呢？以某省地礦局為例，該局現(xiàn)有職工1萬余人，其中離退休職工占51.7%。值得注意的是，離退休人員的這個比例，是全國地勘單位普遍存在的問題。該局屬地化管理體制改革時，從中央財政帶回的地勘事業(yè)費(fèi)為1.1804億元，而目前僅離退休職工生活費(fèi)一項就需1.7億元，地勘費(fèi)基數(shù)已全部用于離退休人員生活費(fèi)支出。屬地化后，地方出臺了陽光工資、績效工資、地方性增資、生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等政策，其他事業(yè)單位均由省財政全額支付，而唯獨(dú)對地勘單位實行了分別只給60%、50%財政補(bǔ)貼的特殊政策，不足部分由地勘單位自己想辦法彌補(bǔ)。

事實已經(jīng)清楚地表明，地勘單位已經(jīng)遠(yuǎn)離了全額撥款事業(yè)單位，而且出現(xiàn)了靠企業(yè)化經(jīng)營收入來養(yǎng)事業(yè)的情況。同時表明，今后幾年內(nèi)，國有地勘單位將陸續(xù)進(jìn)入到職工退休的高峰期。

鑒于此，地質(zhì)工作者認(rèn)為，在中央明確行業(yè)發(fā)展方向后，行業(yè)管理部門應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的溝通，如地方政府要求地勘單位朝企業(yè)化經(jīng)營方向發(fā)展，就應(yīng)該給地勘單位以企業(yè)化經(jīng)營的政策和機(jī)制；如要求地勘單位朝事業(yè)化方向發(fā)展，就應(yīng)該給地勘單位以足額的事業(yè)費(fèi)保障。

“兩頭堵”，只能將地勘單位堵進(jìn)發(fā)展的死胡同。

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