土地儲備項目投融資資金監(jiān)管辦法

口區(qū)土地儲備項目投融資資金監(jiān)管辦法

（試行）

第一章總則

第一條為加強區(qū)土地儲備項目（以下簡稱項目）投融資資金（以下簡稱資金）的管理和監(jiān)督，防范財政風(fēng)險，提高資金使用效益，確保項目的順利實施和資金的安全高效運行，明確資金的投融資方、資金用款單位及相關(guān)責(zé)任單位的權(quán)責(zé)，規(guī)范各參與方行為，依據(jù)《武漢市政府投資項目管理辦法》（武政〔201*〕6號）精神，結(jié)合我區(qū)實際，制定本辦法。

第二條本辦法所指項目是以政府信用為基礎(chǔ)，以區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司（以下簡稱國資公司）為投融資主體借入資金，用財政性資金作還款來源或還款信用擔(dān)保的，主要用于對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響和符合公共財政政策的土地儲備項目。

第三條本辦法所指資金，是指國資公司按照區(qū)政府決定需要向金融機構(gòu)或其他機構(gòu)借入并用于項目的資金。

第四條建立資金償還機制。國資公司采用市場運作模式，是受托投資機構(gòu)債務(wù)第一責(zé)任人，用款單位是直接責(zé)任人，本著“誰融資誰償還”、“誰用款誰收回”的原則，做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，借、用、還相銜接。

按照“總額控制、防范風(fēng)險、安全高效”的原則，確保資金的安全和提高資金使用效率。

第二章相關(guān)單位職責(zé)

第五條區(qū)債務(wù)管理委員會（以下簡稱債委會）主要負責(zé)為政府投融資的戰(zhàn)略決策提供依據(jù)，制定政府債務(wù)管理的規(guī)章制度、債務(wù)管理的中長期規(guī)劃和年度計劃，依照國家有關(guān)政策和規(guī)定，審核投融資行為，審核項目的配套資金、資本金和還款資金來源，提供政府是否承擔(dān)直接還貸和間接還貸責(zé)任的意見，協(xié)調(diào)解決投融資執(zhí)行中的重大問題。

第六條財政局、區(qū)債務(wù)管理委員會辦公室（以下簡稱債務(wù)辦）、區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會辦公室（以下簡稱國資辦）負責(zé)對資金的監(jiān)督管理。對投融資行為進行審查，對資金借入、使用、償還進行全過程動態(tài)跟蹤統(tǒng)計、分析、評價，為債委會提供參考。向國資公司委派財務(wù)總監(jiān)；加強對資金使用情況檢查，促使國資公司和用款單位有效運用資金，降低資金成本，提高資金使用效率。

國資辦負責(zé)以債務(wù)率、償債率等相關(guān)指標為參考，建立資金風(fēng)險預(yù)警指標體系；積極控制資金風(fēng)險，提出合理建議；對資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)評估和監(jiān)管，把資金總量控制在區(qū)財力可承受范圍內(nèi)。

第七條審計局負責(zé)對資金在項目實施期及還款期內(nèi)，自行或委托中介機構(gòu)實施全程跟蹤審計；提出預(yù)（概）算審計報告、階段性審計報告和項目竣工決算審計報告。

第八條國資公司負責(zé)資金的借入、撥付及償還。

按照區(qū)政府確定的項目、資金計劃，積極投融資，確保資金額度的及時足額到位。根據(jù)用款單位項目建議書、可行性研究報告，組織相關(guān)部門或?qū)＜覍�可行性研究報告，特別是項目預(yù)（概）算進行論證，提出融資計劃，制定資金平衡方案，提交財政局。

確保項目財務(wù)費用控制在同行業(yè)平均值的范圍內(nèi)；定期對資金專戶進行核查，了解項目進度和掌握資金使用情況，并向區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、債委會及相關(guān)職能部門報告資金使用、還本付息情況；按計劃及時收回項目收入，確保按時還本付息。

第九條用款單位區(qū)開發(fā)辦（土地儲備事務(wù)中心及重點項目專班等）負責(zé)項目建設(shè)的立項、資金的使用。對區(qū)政府?dāng)M土地儲備項目進行可行性研究。資金必須控制在計劃范圍內(nèi)。接受財政局（債務(wù)辦、國資辦）、審計局、監(jiān)察局和國資公司等相關(guān)單位對資金使用情況的核查、監(jiān)督、管理。

主動與市相關(guān)部門協(xié)調(diào)，合理確定項目掛牌底價，確保項目順利摘牌；并協(xié)助做好項目的招商引資工作。

確保項目收入及時回收，債務(wù)的及時償還。

第十條監(jiān)察局負責(zé)對資金的籌集、撥付、償還、管理及使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對違規(guī)違紀行為進行查處。

第三章資金借入

第十一條項目申報：用款單位按照區(qū)政府確定的土地儲備項目進行可行性研究，將項目建議書、可行性研究報告（資金預(yù)（概）算、還款計劃）一并提交國資公司。

國資公司就用款單位提交的資料，特別是資金預(yù)（概）算組織論證，提出資金平衡方案報財政局。

第十二條審核立項：

財政局（債務(wù)辦、國資辦）對國資公司提交的資金平衡方案進行審核；運用資金風(fēng)險預(yù)警指標體系，對資金風(fēng)險進行動態(tài)評估，提出合理建議，一并報債委會。

債委會在根據(jù)財政局（債務(wù)辦、國資辦）已對相關(guān)資料審核的基礎(chǔ)上進行研究，提請區(qū)政府常務(wù)會審批。

審計局根據(jù)用款單位提交的政府予以立項的文件，對用款單位預(yù)（概）算進行審計，向用款單位出具審計報告。

第十三條投融資申請審核：國資公司在接到用款單位提交的預(yù)（概）算審計報告后，向財政局（債務(wù)辦）提交申請投融資報告。

財政局（債務(wù)辦）對國資公司提交的申請投融資報告審核后上報債委會。

債委會在財政局（債務(wù)辦）對國資公司提交的申請投融資報告已審核的基礎(chǔ)上進行再審。財政局（債務(wù)辦）依債務(wù)會的審批意見辦理“監(jiān)督還款函”或“承諾函”。

國資公司憑財政局出具的“監(jiān)督還款函”或“承諾函”向銀行辦理融資手續(xù)，開設(shè)融資共管專戶。

第四章資金使用

第＋四條首次用款：用款單位向國資公司提交首次用款申請報告。

國資公司對用款單位的用款報告初審后向財政局（債務(wù)辦）申報劃撥用款計劃。財政局（債務(wù)辦）對國資公司的劃撥用款申請報告審核后予以回復(fù)；同時將回復(fù)意見抄送審計局。

財政局（債務(wù)辦）與國資公司會簽，向用款單位按計劃進度放款。

第＋五條再次申請用款：用款單位再次申請用款時，除上報再次用款申請報告外，還須提交上次用款階段性的審計報告；

用款單位必須對國資公司、財政局（債務(wù)辦）周末上報項目進展情況，月末上報資金使用情況；將階段性的資金用款情況報告審計局。

第五章資金償還

第十六條完工申報：用款單位項目竣工后憑相關(guān)職能部門的驗收報告，項目竣工決算報告（決算含財務(wù)費用）向?qū)徲嬀稚暾垱Q算審計。

第十七條審核回復(fù)：審計局對項目完工決算報告進行審計，出具審計報告。用款單位將審計局項目決算審計報告提交國資公司。

國資公司對土地、項目招投標報告初審后連同決算審計報告、還本付息報告，報送財政局（債務(wù)辦）。

財政局（債務(wù)辦）對國資公司提交的上述資料審核研究后，報債委會。

債委會根據(jù)財政局（債務(wù)辦）審核意見集體審議后報區(qū)政府常務(wù)會審批。財政局（債務(wù)辦）將審批意見回復(fù)國資公司。

國資公司依政府批準文件和竣工決算審計報告，確定項目最終使用資金額并對用款單位劃撥項目尾款。

第十八條資金歸還國資公司在資金到期后，項目收入按計劃收回，與財政局會簽，及時還本付息；不能按計劃收回項目收入，則應(yīng)主動與融資銀行協(xié)商，續(xù)簽借款合同，其應(yīng)付本息先自身歸還，不足部分再依法定程序辦理。

第六章資金的監(jiān)督管理

第十九條實行資金賬戶共管。共管賬戶由國資公司和財政局預(yù)留雙印鑒，印鑒由國資公司和財政局分別保管，賬戶歸國資公司使用。未經(jīng)雙方書面同意，賬戶不得掛失。

第二十條資金實行封閉運作，專款專用，不得超范圍使用、截留或挪作它用；對于擠占、截留、挪用資金，造成資金損失的，由監(jiān)察局依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法處理。

第七章附則

第二十一條非土地儲備項目資金監(jiān)管參照本辦法執(zhí)行第二十二條本辦法自印發(fā)之日起試行一年。第二十三條本辦法由區(qū)財政局負責(zé)解釋。

擴展閱讀：進一步推進我市土地收購儲備制度的新投融資體制

關(guān)于進一步推進我市土地儲備

投融資平臺的探索

市局：

為探索在土地金融方面的創(chuàng)新，建立經(jīng)營城市土地的投融資平臺，結(jié)合我市實際，進一步推進和完善我市土地收購儲備投融資平臺，提出如下若干建議：

一、建立、完善現(xiàn)行的土地投融資渠道

（一）建立政府的土地儲備基金制度（專項資金）。土地儲備基金的建立應(yīng)強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，強化財政政策的支持。土地儲備基金不同于一般的基金，它是順利進行城市建設(shè)和土地一級開發(fā)所需資金的基本保證，是確保建設(shè)項目注冊資本金投入的重要來源，可以說是投融資體系建立的基礎(chǔ)。土地儲備基金應(yīng)是專款專用的一種基金，其來源和使用都應(yīng)有明確的規(guī)定。

1、土地儲備基金的主要來源：

（1）土地收益（包括土地出讓金和土地增值部分）；（2）財政撥款；

（3）銀行對政府在城市建設(shè)和土地開發(fā)中所需資金的有償支持；

（4）其它來源。

（二）以市土地儲備中心（下稱：儲備中心）為載體，建立“借、用、還”一體化模式運作重大項目。按《土地儲備管理辦法》規(guī)定，儲備中心具備融資和開發(fā)雙重職能，在運作政府項目上，儲備中心既是承擔(dān)項目建設(shè)的融資載體，又是重大項目的投資主體，負責(zé)市政府指令性土地儲備項目的開發(fā)建設(shè)，集籌款、用款、還款一身，最終收益歸市政府使用。建立起按照“借用還”一體化的運作模式，走“政府支持、整合資源，政府項目、公司運作，多元融資、綜合開發(fā)，滾動發(fā)展、自行還貸”的路子，解決完全依靠政府財政資金償還借貸本息的弊端，化解政府無限責(zé)任風(fēng)險，為政府創(chuàng)造更大土地收益。

（三）完善土地儲備經(jīng)營投融資機制，規(guī)避土地儲備貸款風(fēng)險。利用市場機制運作土地儲備項目，通過招標方式引入社會資本參與土地征收儲備和一級開發(fā)：

1、土地儲備項目可以引入社會資金，由儲備中心實施土地儲備，拆遷和配套建設(shè)，在土地出讓后，投資人按約定收回投資及獲取利潤分紅。

2、土地儲備項目可以由企業(yè)實施土地一級開發(fā)配套建設(shè)，土地交由國土部門按規(guī)定出讓后，投資企業(yè)按約定收回投資及獲取利潤分紅。

3、市土地儲備中心可以與投資合作者（或融資平臺）共同組建項目單位，按照各自分工，儲備中心負責(zé)土地儲備項目具體工作，投資合作單位負責(zé)項目資金籌集，共同推進項目運行。

二、進一步推進土地儲備投融資平臺建設(shè)，探索土地債券融資模式。

《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”、《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”。但目前土地儲備項目需要投入大量資金，而已有的投融資渠道已經(jīng)無法滿足土地儲備項目的需要，基于這種狀況，進一步推進土地儲備投融資平臺，探索土地債券發(fā)行模式，籌措土地儲備項目資金，既緊迫、必要，又正當(dāng)其時。

（一）借鑒其他省市融資平臺公司運作城投債的模式發(fā)行土地債券，利用政府融資平臺發(fā)行土地債券（城投債），通過債券市場進行融資。建議以整合政府融資平臺為切入點，抓緊啟動土地債券（城投債）發(fā)行各項工作，并通過募投項目的成功操作，形成融資平臺公司“借、用、管、還”的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。

1、我市政府融資平臺發(fā)行城投債（土地債券）具備一定基礎(chǔ)條件。

201*年2月市政府明確將…作為….基礎(chǔ)設(shè)施項目、中心城區(qū)城市景觀照明建設(shè)項目的融資主體，并通過這個融資平臺，擴大融資規(guī)模，有效緩解了城市建設(shè)資金不足的矛盾，推動了一批基礎(chǔ)設(shè)施和公共項目的建設(shè)，優(yōu)化了城市投資環(huán)境。但從該融資平臺運用融資工具的情況看，融資方式采取銀行貸款，

沒有運用其他融資工具，其融資渠道單一，市場化融資手段的應(yīng)用和發(fā)展還遠遠不夠，單一、狹窄的融資渠道導(dǎo)致無法多元化籌集建設(shè)資金，造成融資困難。同時，我市融資項目大部分是非經(jīng)營性項目，其還本付息最終由財政承擔(dān)，而我市財政的償還能力有限，導(dǎo)致貸款本息到期時償還困難。另外，土地一般作為銀行貸款的抵押權(quán)益，而抵押的土地在抵押期內(nèi)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不能轉(zhuǎn)讓、開發(fā)，限制了地方經(jīng)濟發(fā)展；且由于近年來國家對土地實行最嚴格的管理，可能導(dǎo)致部分土地收益，或是無法如期實現(xiàn)，或是實現(xiàn)收益大幅度減少，導(dǎo)致貸款期限到期時，資金鏈容易發(fā)生問題。自201*年6月國務(wù)院出臺國發(fā)19號文以來，銀監(jiān)會及各金融機構(gòu)不斷加強對地方政府融資平臺的清理，過去主要以地方財政作為償還依據(jù)進行項目融資的融資模式將難以為繼。要繼續(xù)發(fā)揮政府融資平臺的融資功能，除做大做強融資平臺，使平臺自身具備償還能力，符合國家政策要求，繼續(xù)取得銀行貸款支持外，還應(yīng)創(chuàng)新融資方式，通過發(fā)行城投債（土地債券），籌措土地儲備資金。

2、…可通過資產(chǎn)整合和財務(wù)包裝，成為我市城投債（土地債券）的發(fā)行主體。

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于推進企業(yè)債券市場發(fā)展、簡化發(fā)行核準程序有關(guān)事項的通知》（發(fā)改財金[201*]7號）、《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[201*]2881號），對發(fā)債主體的凈資產(chǎn)（股份公司不低于3000萬，有限公司不低于6000萬）、凈利潤（三年平均凈利潤覆蓋一年的利息）、收入構(gòu)成（主營收入與補

貼收入之比大于7:3）有一定的要求,募集資金投向的項目符合國家產(chǎn)業(yè)政策及行業(yè)規(guī)范要求,政府投融資平臺公司所在地方政府負債水平不能超過100%。

對照城投債的發(fā)行條件，以…目前的財務(wù)水平來發(fā)行城投債（土地債券），其基本情況如下：

單位：萬元政府融資平臺…總資產(chǎn)69928總負債35993凈資產(chǎn)33935資產(chǎn)負債率48%近3年平均可發(fā)行債券一年利可分配利潤債券規(guī)模息（利率6%）34616288.8977從上表分析，…的凈資產(chǎn)均超過6000萬元，達到可發(fā)債的凈資產(chǎn)條件，可發(fā)行城投債的最高額為16288.8萬元。平臺近三年平均可分配利潤不夠支付可發(fā)行債券一年利息，可通過調(diào)帳補稅或請政府給予財政補貼，以滿足發(fā)債條件。

從總體上看，…經(jīng)營效益良好，有較強盈利能力，而且隨著企業(yè)商品房項目的開發(fā)建設(shè)和停建項目的復(fù)工，公司的業(yè)務(wù)收入將得到快速增長；…目前擁有可供開發(fā)土地近200畝，帳面價值約3000萬元，如以市場價計算，其資產(chǎn)價值將達78億；…控股項目…銷售良好（帳面未體現(xiàn)，銷售總收入可在20億元以上），該項資產(chǎn)及收入尚未入帳，可通過合并報表體現(xiàn)。未完工的…3個開發(fā)項目，沉淀資金近億元，可進行盤活成為利潤增長點；該司近年來的資產(chǎn)負債率一直處于較低且穩(wěn)定的水平，流動比率和速動比率處于較高水平，顯示該司具有良好的長、短期償債能力，能滿足國家發(fā)展改革委對發(fā)債主體的有關(guān)要求，這為該司發(fā)行城投債（土地債券）奠定了良好基礎(chǔ)。

因此，…有條件在政府的扶持下，及時引進信譽好、知名度高、與國家發(fā)改委有深厚人脈關(guān)系的證券公司等中介機構(gòu)，通過加強資產(chǎn)整合和財務(wù)包裝，完全能夠成為符合要求的發(fā)債主體。

3、我市“十二五”符合城投債募投項目較多，為城投債（土地債券）的順利發(fā)行打下良好基礎(chǔ)。

“十二五”期間，全市計劃重大項目有72大項，投資約3949億元。201*年重點建設(shè)項目計劃安排143個，總投資1076.83億元，其中年度計劃投資326.71億元，建設(shè)項目多，資金需求量巨大。根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)改辦財金[201*]2881號文的要求，城投債應(yīng)主要用于對經(jīng)濟社會發(fā)展和改善人民群眾生活具有重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)領(lǐng)域。因此，建議科學(xué)篩選用債項目，從“十二五”計劃項目中，選出符合優(yōu)先發(fā)債要求的項目，如將保障性住房及與之關(guān)聯(lián)的土地一級開發(fā)、舊城改造捆綁起來，作為發(fā)行城投債（土地債券）募集資金的投向；同時可考慮將…由發(fā)債主體進行整理開發(fā)，一方面為城投債（土地債券）的順利發(fā)行創(chuàng)造條件，另一方面可產(chǎn)生穩(wěn)定收益，利于后續(xù)的滾動開發(fā)。

（二）財政部代地方政府發(fā)行土地債券

據(jù)《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行201*年地方政府債券的報告》，有關(guān)地方債券的發(fā)行方式為中央政府代理地方發(fā)行。在地方債（土地債券）的操作層面上，在國務(wù)院核準的額度內(nèi)，財政部通過

發(fā)行國債的方式，按照批準的額度，將地方債券（土地債券）向社會發(fā)售，而在償還環(huán)節(jié)，則由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專戶，由財政部代為償還。未按時上交的，在辦理年度結(jié)算時，中央財政與地方財政結(jié)算時如數(shù)扣繳。地方債（土地債券）的償還義務(wù)主要由地方政府來承擔(dān)，地方政府明確為償債主體。地方債（土地債券）募集的資金主要投向土地儲備項目。在發(fā)行過程中，從中央、地方和市場多層次嚴格監(jiān)管，以免過度舉債出現(xiàn)地方債務(wù)危機。地方政府債券（土地債券）籌集資金須納入地方財政預(yù)算管理，由地方人大審核、監(jiān)督，并且對地方債（土地債券）的使用效果強調(diào)評估和施工的監(jiān)控，保證這筆資金能夠完全償還。

…………年…月…日

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