土地儲備項目投融資資金監(jiān)管辦法

口區(qū)土地儲備項目投融資資金監(jiān)管辦法

（試行）

第一章總則

第一條為加強區(qū)土地儲備項目（以下簡稱項目）投融資資金（以下簡稱資金）的管理和監(jiān)督，防范財政風險，提高資金使用效益，確保項目的順利實施和資金的安全高效運行，明確資金的投融資方、資金用款單位及相關責任單位的權責，規(guī)范各參與方行為，依據《武漢市政府投資項目管理辦法》（武政〔201*〕6號）精神，結合我區(qū)實際，制定本辦法。

第二條本辦法所指項目是以政府信用為基礎，以區(qū)國有資產經營管理有限公司（以下簡稱國資公司）為投融資主體借入資金，用財政性資金作還款來源或還款信用擔保的，主要用于對本地區(qū)經濟社會發(fā)展有重大影響和符合公共財政政策的土地儲備項目。

第三條本辦法所指資金，是指國資公司按照區(qū)政府決定需要向金融機構或其他機構借入并用于項目的資金。

第四條建立資金償還機制。國資公司采用市場運作模式，是受托投資機構債務第一責任人，用款單位是直接責任人，本著“誰融資誰償還”、“誰用款誰收回”的原則，做到責、權、利相統(tǒng)一，借、用、還相銜接。

按照“總額控制、防范風險、安全高效”的原則，確保資金的安全和提高資金使用效率。

第二章相關單位職責

第五條區(qū)債務管理委員會（以下簡稱債委會）主要負責為政府投融資的戰(zhàn)略決策提供依據，制定政府債務管理的規(guī)章制度、債務管理的中長期規(guī)劃和年度計劃，依照國家有關政策和規(guī)定，審核投融資行為，審核項目的配套資金、資本金和還款資金來源，提供政府是否承擔直接還貸和間接還貸責任的意見，協(xié)調解決投融資執(zhí)行中的重大問題。

第六條財政局、區(qū)債務管理委員會辦公室（以下簡稱債務辦）、區(qū)國有資產監(jiān)督管理委員會辦公室（以下簡稱國資辦）負責對資金的監(jiān)督管理。對投融資行為進行審查，對資金借入、使用、償還進行全過程動態(tài)跟蹤統(tǒng)計、分析、評價，為債委會提供參考。向國資公司委派財務總監(jiān)；加強對資金使用情況檢查，促使國資公司和用款單位有效運用資金，降低資金成本，提高資金使用效率。

國資辦負責以債務率、償債率等相關指標為參考，建立資金風險預警指標體系；積極控制資金風險，提出合理建議；對資金規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)評估和監(jiān)管，把資金總量控制在區(qū)財力可承受范圍內。

第七條審計局負責對資金在項目實施期及還款期內，自行或委托中介機構實施全程跟蹤審計；提出預（概）算審計報告、階段性審計報告和項目竣工決算審計報告。

第八條國資公司負責資金的借入、撥付及償還。

按照區(qū)政府確定的項目、資金計劃，積極投融資，確保資金額度的及時足額到位。根據用款單位項目建議書、可行性研究報告，組織相關部門或專家對可行性研究報告，特別是項目預（概）算進行論證，提出融資計劃，制定資金平衡方案，提交財政局。

確保項目財務費用控制在同行業(yè)平均值的范圍內；定期對資金專戶進行核查，了解項目進度和掌握資金使用情況，并向區(qū)領導、債委會及相關職能部門報告資金使用、還本付息情況；按計劃及時收回項目收入，確保按時還本付息。

第九條用款單位區(qū)開發(fā)辦（土地儲備事務中心及重點項目專班等）負責項目建設的立項、資金的使用。對區(qū)政府擬土地儲備項目進行可行性研究。資金必須控制在計劃范圍內。接受財政局（債務辦、國資辦）、審計局、監(jiān)察局和國資公司等相關單位對資金使用情況的核查、監(jiān)督、管理。

主動與市相關部門協(xié)調，合理確定項目掛牌底價，確保項目順利摘牌；并協(xié)助做好項目的招商引資工作。

確保項目收入及時回收，債務的及時償還。

第十條監(jiān)察局負責對資金的籌集、撥付、償還、管理及使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對違規(guī)違紀行為進行查處。

第三章資金借入

第十一條項目申報：用款單位按照區(qū)政府確定的土地儲備項目進行可行性研究，將項目建議書、可行性研究報告（資金預（概）算、還款計劃）一并提交國資公司。

國資公司就用款單位提交的資料，特別是資金預（概）算組織論證，提出資金平衡方案報財政局。

第十二條審核立項：

財政局（債務辦、國資辦）對國資公司提交的資金平衡方案進行審核；運用資金風險預警指標體系，對資金風險進行動態(tài)評估，提出合理建議，一并報債委會。

債委會在根據財政局（債務辦、國資辦）已對相關資料審核的基礎上進行研究，提請區(qū)政府常務會審批。

審計局根據用款單位提交的政府予以立項的文件，對用款單位預（概）算進行審計，向用款單位出具審計報告。

第十三條投融資申請審核：國資公司在接到用款單位提交的預（概）算審計報告后，向財政局（債務辦）提交申請投融資報告。

財政局（債務辦）對國資公司提交的申請投融資報告審核后上報債委會。

債委會在財政局（債務辦）對國資公司提交的申請投融資報告已審核的基礎上進行再審。財政局（債務辦）依債務會的審批意見辦理“監(jiān)督還款函”或“承諾函”。

國資公司憑財政局出具的“監(jiān)督還款函”或“承諾函”向銀行辦理融資手續(xù)，開設融資共管專戶。

第四章資金使用

第＋四條首次用款：用款單位向國資公司提交首次用款申請報告。

國資公司對用款單位的用款報告初審后向財政局（債務辦）申報劃撥用款計劃。財政局（債務辦）對國資公司的劃撥用款申請報告審核后予以回復；同時將回復意見抄送審計局。

財政局（債務辦）與國資公司會簽，向用款單位按計劃進度放款。

第＋五條再次申請用款：用款單位再次申請用款時，除上報再次用款申請報告外，還須提交上次用款階段性的審計報告；

用款單位必須對國資公司、財政局（債務辦）周末上報項目進展情況，月末上報資金使用情況；將階段性的資金用款情況報告審計局。

第五章資金償還

第十六條完工申報：用款單位項目竣工后憑相關職能部門的驗收報告，項目竣工決算報告（決算含財務費用）向審計局申請決算審計。

第十七條審核回復：審計局對項目完工決算報告進行審計，出具審計報告。用款單位將審計局項目決算審計報告提交國資公司。

國資公司對土地、項目招投標報告初審后連同決算審計報告、還本付息報告，報送財政局（債務辦）。

財政局（債務辦）對國資公司提交的上述資料審核研究后，報債委會。

債委會根據財政局（債務辦）審核意見集體審議后報區(qū)政府常務會審批。財政局（債務辦）將審批意見回復國資公司。

國資公司依政府批準文件和竣工決算審計報告，確定項目最終使用資金額并對用款單位劃撥項目尾款。

第十八條資金歸還國資公司在資金到期后，項目收入按計劃收回，與財政局會簽，及時還本付息；不能按計劃收回項目收入，則應主動與融資銀行協(xié)商，續(xù)簽借款合同，其應付本息先自身歸還，不足部分再依法定程序辦理。

第六章資金的監(jiān)督管理

第十九條實行資金賬戶共管。共管賬戶由國資公司和財政局預留雙印鑒，印鑒由國資公司和財政局分別保管，賬戶歸國資公司使用。未經雙方書面同意，賬戶不得掛失。

第二十條資金實行封閉運作，�？顚Ｓ�，不得超范圍使用、截留或挪作它用；對于擠占、截留、挪用資金，造成資金損失的，由監(jiān)察局依照有關規(guī)定追究相關責任人的責任。構成犯罪的，由司法機關依法處理。

第七章附則

第二十一條非土地儲備項目資金監(jiān)管參照本辦法執(zhí)行第二十二條本辦法自印發(fā)之日起試行一年。第二十三條本辦法由區(qū)財政局負責解釋。

擴展閱讀：進一步推進我市土地收購儲備制度的新投融資體制

關于進一步推進我市土地儲備

投融資平臺的探索

市局：

為探索在土地金融方面的創(chuàng)新，建立經營城市土地的投融資平臺，結合我市實際，進一步推進和完善我市土地收購儲備投融資平臺，提出如下若干建議：

一、建立、完善現行的土地投融資渠道

（一）建立政府的土地儲備基金制度（專項資金）。土地儲備基金的建立應強調政府的主導作用，強化財政政策的支持。土地儲備基金不同于一般的基金，它是順利進行城市建設和土地一級開發(fā)所需資金的基本保證，是確保建設項目注冊資本金投入的重要來源，可以說是投融資體系建立的基礎。土地儲備基金應是�？顚Ｓ玫囊环N基金，其來源和使用都應有明確的規(guī)定。

1、土地儲備基金的主要來源：

（1）土地收益（包括土地出讓金和土地增值部分）；（2）財政撥款；

（3）銀行對政府在城市建設和土地開發(fā)中所需資金的有償支持；

（4）其它來源。

（二）以市土地儲備中心（下稱：儲備中心）為載體，建立“借、用、還”一體化模式運作重大項目。按《土地儲備管理辦法》規(guī)定，儲備中心具備融資和開發(fā)雙重職能，在運作政府項目上，儲備中心既是承擔項目建設的融資載體，又是重大項目的投資主體，負責市政府指令性土地儲備項目的開發(fā)建設，集籌款、用款、還款一身，最終收益歸市政府使用。建立起按照“借用還”一體化的運作模式，走“政府支持、整合資源，政府項目、公司運作，多元融資、綜合開發(fā)，滾動發(fā)展、自行還貸”的路子，解決完全依靠政府財政資金償還借貸本息的弊端，化解政府無限責任風險，為政府創(chuàng)造更大土地收益。

（三）完善土地儲備經營投融資機制，規(guī)避土地儲備貸款風險。利用市場機制運作土地儲備項目，通過招標方式引入社會資本參與土地征收儲備和一級開發(fā)：

1、土地儲備項目可以引入社會資金，由儲備中心實施土地儲備，拆遷和配套建設，在土地出讓后，投資人按約定收回投資及獲取利潤分紅。

2、土地儲備項目可以由企業(yè)實施土地一級開發(fā)配套建設，土地交由國土部門按規(guī)定出讓后，投資企業(yè)按約定收回投資及獲取利潤分紅。

3、市土地儲備中心可以與投資合作者（或融資平臺）共同組建項目單位，按照各自分工，儲備中心負責土地儲備項目具體工作，投資合作單位負責項目資金籌集，共同推進項目運行。

二、進一步推進土地儲備投融資平臺建設，探索土地債券融資模式。

《中華人民共和國預算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”、《中華人民共和國擔保法》規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。但目前土地儲備項目需要投入大量資金，而已有的投融資渠道已經無法滿足土地儲備項目的需要，基于這種狀況，進一步推進土地儲備投融資平臺，探索土地債券發(fā)行模式，籌措土地儲備項目資金，既緊迫、必要，又正當其時。

（一）借鑒其他省市融資平臺公司運作城投債的模式發(fā)行土地債券，利用政府融資平臺發(fā)行土地債券（城投債），通過債券市場進行融資。建議以整合政府融資平臺為切入點，抓緊啟動土地債券（城投債）發(fā)行各項工作，并通過募投項目的成功操作，形成融資平臺公司“借、用、管、還”的良性發(fā)展機制，實現土地的可持續(xù)發(fā)展。

1、我市政府融資平臺發(fā)行城投債（土地債券）具備一定基礎條件。

201*年2月市政府明確將…作為….基礎設施項目、中心城區(qū)城市景觀照明建設項目的融資主體，并通過這個融資平臺，擴大融資規(guī)模，有效緩解了城市建設資金不足的矛盾，推動了一批基礎設施和公共項目的建設，優(yōu)化了城市投資環(huán)境。但從該融資平臺運用融資工具的情況看，融資方式采取銀行貸款，

沒有運用其他融資工具，其融資渠道單一，市場化融資手段的應用和發(fā)展還遠遠不夠，單一、狹窄的融資渠道導致無法多元化籌集建設資金，造成融資困難。同時，我市融資項目大部分是非經營性項目，其還本付息最終由財政承擔，而我市財政的償還能力有限，導致貸款本息到期時償還困難。另外，土地一般作為銀行貸款的抵押權益，而抵押的土地在抵押期內非經抵押權人同意，不能轉讓、開發(fā)，限制了地方經濟發(fā)展；且由于近年來國家對土地實行最嚴格的管理，可能導致部分土地收益，或是無法如期實現，或是實現收益大幅度減少，導致貸款期限到期時，資金鏈容易發(fā)生問題。自201*年6月國務院出臺國發(fā)19號文以來，銀監(jiān)會及各金融機構不斷加強對地方政府融資平臺的清理，過去主要以地方財政作為償還依據進行項目融資的融資模式將難以為繼。要繼續(xù)發(fā)揮政府融資平臺的融資功能，除做大做強融資平臺，使平臺自身具備償還能力，符合國家政策要求，繼續(xù)取得銀行貸款支持外，還應創(chuàng)新融資方式，通過發(fā)行城投債（土地債券），籌措土地儲備資金。

2、…可通過資產整合和財務包裝，成為我市城投債（土地債券）的發(fā)行主體。

根據國家發(fā)展改革委《關于推進企業(yè)債券市場發(fā)展、簡化發(fā)行核準程序有關事項的通知》（發(fā)改財金[201*]7號）、《關于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關問題的通知》（發(fā)改辦財金[201*]2881號），對發(fā)債主體的凈資產（股份公司不低于3000萬，有限公司不低于6000萬）、凈利潤（三年平均凈利潤覆蓋一年的利息）、收入構成（主營收入與補

貼收入之比大于7:3）有一定的要求,募集資金投向的項目符合國家產業(yè)政策及行業(yè)規(guī)范要求,政府投融資平臺公司所在地方政府負債水平不能超過100%。

對照城投債的發(fā)行條件，以…目前的財務水平來發(fā)行城投債（土地債券），其基本情況如下：

單位：萬元政府融資平臺…總資產69928總負債35993凈資產33935資產負債率48%近3年平均可發(fā)行債券一年利可分配利潤債券規(guī)模息（利率6%）34616288.8977從上表分析，…的凈資產均超過6000萬元，達到可發(fā)債的凈資產條件，可發(fā)行城投債的最高額為16288.8萬元。平臺近三年平均可分配利潤不夠支付可發(fā)行債券一年利息，可通過調帳補稅或請政府給予財政補貼，以滿足發(fā)債條件。

從總體上看，…經營效益良好，有較強盈利能力，而且隨著企業(yè)商品房項目的開發(fā)建設和停建項目的復工，公司的業(yè)務收入將得到快速增長；…目前擁有可供開發(fā)土地近200畝，帳面價值約3000萬元，如以市場價計算，其資產價值將達78億；…控股項目…銷售良好（帳面未體現，銷售總收入可在20億元以上），該項資產及收入尚未入帳，可通過合并報表體現。未完工的…3個開發(fā)項目，沉淀資金近億元，可進行盤活成為利潤增長點；該司近年來的資產負債率一直處于較低且穩(wěn)定的水平，流動比率和速動比率處于較高水平，顯示該司具有良好的長、短期償債能力，能滿足國家發(fā)展改革委對發(fā)債主體的有關要求，這為該司發(fā)行城投債（土地債券）奠定了良好基礎。

因此，…有條件在政府的扶持下，及時引進信譽好、知名度高、與國家發(fā)改委有深厚人脈關系的證券公司等中介機構，通過加強資產整合和財務包裝，完全能夠成為符合要求的發(fā)債主體。

3、我市“十二五”符合城投債募投項目較多，為城投債（土地債券）的順利發(fā)行打下良好基礎。

“十二五”期間，全市計劃重大項目有72大項，投資約3949億元。201*年重點建設項目計劃安排143個，總投資1076.83億元，其中年度計劃投資326.71億元，建設項目多，資金需求量巨大。根據國家發(fā)改委發(fā)改辦財金[201*]2881號文的要求，城投債應主要用于對經濟社會發(fā)展和改善人民群眾生活具有重要作用的基礎設施和市政公用事業(yè)領域。因此，建議科學篩選用債項目，從“十二五”計劃項目中，選出符合優(yōu)先發(fā)債要求的項目，如將保障性住房及與之關聯(lián)的土地一級開發(fā)、舊城改造捆綁起來，作為發(fā)行城投債（土地債券）募集資金的投向；同時可考慮將…由發(fā)債主體進行整理開發(fā)，一方面為城投債（土地債券）的順利發(fā)行創(chuàng)造條件，另一方面可產生穩(wěn)定收益，利于后續(xù)的滾動開發(fā)。

（二）財政部代地方政府發(fā)行土地債券

據《國務院關于安排發(fā)行201*年地方政府債券的報告》，有關地方債券的發(fā)行方式為中央政府代理地方發(fā)行。在地方債（土地債券）的操作層面上，在國務院核準的額度內，財政部通過

發(fā)行國債的方式，按照批準的額度，將地方債券（土地債券）向社會發(fā)售，而在償還環(huán)節(jié)，則由地方財政將到期本息按期繳送至財政部的專戶，由財政部代為償還。未按時上交的，在辦理年度結算時，中央財政與地方財政結算時如數扣繳。地方債（土地債券）的償還義務主要由地方政府來承擔，地方政府明確為償債主體。地方債（土地債券）募集的資金主要投向土地儲備項目。在發(fā)行過程中，從中央、地方和市場多層次嚴格監(jiān)管，以免過度舉債出現地方債務危機。地方政府債券（土地債券）籌集資金須納入地方財政預算管理，由地方人大審核、監(jiān)督，并且對地方債（土地債券）的使用效果強調評估和施工的監(jiān)控，保證這筆資金能夠完全償還。

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