關于地方政府性債務審計的思考

關于地方政府性債務審計的思考

201*-3-2511:26閆波

一、客觀分析債務成因，確定審計工作思路（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導致地方財權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務的規(guī)模擴張。當?shù)胤秸�府無法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補途徑時，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導致地方政府性債務大量累積。2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標準，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況進行統(tǒng)籌安排�？梢�，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動

現(xiàn)行經(jīng)濟增長方式存在缺陷，經(jīng)濟增長過渡依賴投資和出口，消費對經(jīng)濟增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力。201*年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點，貢獻率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導的基本經(jīng)濟制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機強烈。（三）現(xiàn)行行政管理體制強化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機制仍未滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風險，盲目舉債進行建設的非理性行為有增無減。2、官員考核問責制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責制度還未形成，問責范圍狹窄，問責重點在經(jīng)濟、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領域，而不包括政府債務，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強烈。

二、加強債務風險分析，明確審計工作重點（一）舉債決策機制不規(guī)范，債務規(guī)模盲目擴大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴格的審批程序，導致舉債決策主體分散，有的項目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務項目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠規(guī)劃和嚴格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領導意志，大量舉債資金不僅投資于基礎設施、公共設施等建設領域，還涵蓋部分競爭性領域，地方財政也相應承擔了大量償債風險。

（二）監(jiān)管機制失效，債務風險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，因此地方債務監(jiān)管制度的建設嚴重滯后，缺乏有效的債務風險監(jiān)管機制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務管理工作重視不夠，導致債務數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面、不客觀，無法準確反映目前各級政府的負債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機構(gòu)的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務風險的隱蔽性，也加大防范和控制債務風險的難度；另一方面，地方政府性債務的監(jiān)管職能分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點也不同，不僅達不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務資金的使用效益，導致地方政府無法真正全面準確地掌握自身負債信息。（三）償債機制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務融資的便利直接影響地方政府對債務資金的使用效率，導致重借輕還，忽視償債能力，對債務資金的投向和運營缺乏長遠規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴重影響財政運行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎設施等公共建設項目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風險直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風險的不斷累積。三、研究風險防范對策，提升審計建議深度廣度（一）建立健全債務管理體系，強化債務監(jiān)督機制建設

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點工作。由于受《預算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務的風險。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負債結(jié)構(gòu)，分散政府債務過度集中的風險。

2、加強債務日常管理，實現(xiàn)地方政府性債務的良性循環(huán)。首先，出臺相應的債務管理制度和實施細則，強化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務收支集中和管理透明；其次，加強對舉債項目的計劃管理，對舉債項目進行嚴格的財政審評，建立政府債務統(tǒng)計制度，統(tǒng)一債務口徑，加強對政府債務的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務風險預警指標體系，從整體上對債務風險進行分析評估，防范和控制債務風險的發(fā)生。

3、健全債務償還機制。各級地方政府要結(jié)合預算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關制度，保證每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務，如按財政總支出的一定比例提取、債務項目效益提成等，加強地方財政的后備資金，合理調(diào)整債務規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計專業(yè)化監(jiān)督作用。方面，通過推動績效審計和行政首長經(jīng)濟責任審計相結(jié)合，促進科學控制政府債務的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟責任審計的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風險。另一方面，加強財政審計與金融審計的協(xié)調(diào)，建立財政審計和金融審計的信息共享機制，全面控制地方政府性債務規(guī)模，嚴格監(jiān)控政府債務資金的流向，防止政府融資平臺的金融風險向財政風險轉(zhuǎn)移。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機制。明確：紀檢監(jiān)察機關做好對整改不力的單位追究有關責任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項，堵塞財務管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實，對審計意見整改情況進行監(jiān)督，并進行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機制，強化審計監(jiān)督意見整改落實，防止書面整改實際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關鍵不整改等問題。

（二）加快推進財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。造成地方財政困難、地方政府性債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，進一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學劃分上下級財政之間的收入與支出，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補助所占的比重，規(guī)范專項補助；簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補助的部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力；同時，以實現(xiàn)公共服務水平均等化為目標，改進現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時維護既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

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政府債務審計的幾點思考

201*-3-2511:28葉清榮

近年來，地方政府通過舉借政府性債務等方式籌措了大量建設資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎設施建設和社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對加快城市化進程，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務規(guī)模的迅速擴大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務風險急劇加快并逐步顯現(xiàn)。同時，由于管理制度不健全，政府性債務在一定程度上脫離了財政管理和人大監(jiān)督，導致政府性債務結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責不明、重借輕管現(xiàn)象比較突出。這些問題不僅對地方財政的平穩(wěn)運行構(gòu)成潛在威脅，而且直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要認真研究并著力解決。一、地方政府性債務審計是經(jīng)濟發(fā)展的需要

（一）一是債務來源多。地方政府債務來源途徑比較多，既有國內(nèi)的債務、也有外國政府的債務、有直接借入資金形成債務，也有政府出面擔保形成的隱性風險債務，債務構(gòu)成比較復雜；二是債務資金管理部門比較復雜。地方政府性債務的償債人是地方政府，債務資金使用是相關職能部門或融資部門。一個地方究竟有多少債務、每年新增或償還減少債務等方面一個部門很難進行匯總反映，債務數(shù)據(jù)不準確。地方政府積極鼓勵和支持相關部門單位進行融資，很少考慮債務使用安全和今后償債能力。沒有一個部門能夠全面準確提供地方政府真實情況，直接影響到領導決策。

（二）監(jiān)管缺位、管理薄弱。政府債務資金主要用于相關項目配套，資金安排基本上由地方政府直接安排，由相關部門管理使用，部分建設項目法人不明確，有的建設項目管理通過成立臨時指揮部進行全權(quán)管理，沒有建立相關管理監(jiān)督制約機制，并且這些指揮部主要負責人一般由當?shù)攸h委、政府領導擔任，導致相關職能部門監(jiān)督管理流于形式，管理職責不明確，監(jiān)督管理效果不明顯。

（三）效益不明顯，政府償債壓力增加。地方政府的大部分債務償還期限較長。同時，資金使用主要是公益性基礎設施項目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，地方政府迫于改善經(jīng)濟面貌，很少考慮項目資金投入的效益問題，也難以顧及今后政府的還債壓力。部分項目隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大。

二、政府性債務應審計的重點內(nèi)容

（一）債務總體規(guī)模和構(gòu)成。摸清政府所有債務來源渠道、借款約定用途、債務總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔保等方面情況。

（二）債務資金管理使用。地方政府是否出臺了債務資金管理使用文件法規(guī)，并在實際工作中執(zhí)行情況，是否截留、虛報、擠占挪用債務資金問題，特別是基礎設施建設項目過程中是否存在招投標、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設質(zhì)量與安全等方面的問題，要進行深入全面、細致審核調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。具體如下：

一是否制定了有關債務資金管理辦法，對債務資金使用的范圍、資金管理是否進行明確的細化和規(guī)范，將政府投融資管理納入制度化、規(guī)范化、科學化軌道，確保政府投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。二是實行績效評價制度。由財政部門每年有選擇性地對建設項目進行績效評價，重點評價項目的必要性、債務計劃的科學性、負債資金的使用情況、財務管理制度的執(zhí)行情況和償債資金落實情況，對存在問題提出改進意見，確保資金的高效運作，發(fā)揮資金最大的效益。

三是加強監(jiān)督。檢查政府在每年年初將上一年度的政府債務項目的實施情況，債務余額變動情況，本年度的實施的項目、預計的貸款計劃，是否增加貸款規(guī)模、還貸計劃等通過專題調(diào)研等方式加強其監(jiān)督檢查。

（三）地方政府還債情況及償債能力。審計調(diào)查債務資金項目使用效益情況，評價項目建設管理績效水平，政府是否建立科學完善的償債機制。政府在每年年度預算中，科學統(tǒng)籌安排好現(xiàn)有的財力，在保工資、保運轉(zhuǎn)的前提下，將本年度財政擔保的債務本金及利息是否全額納入預算，科學有效地化解政府債務，防范財政風險。并根據(jù)地方政府財力、經(jīng)濟發(fā)展前景和目前償債情況，進行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務、有效化解債務的建議。

（四）延伸調(diào)查項目單位債務總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查項目單位債務的情況，由于項目單位經(jīng)濟發(fā)展不平衡，有的債務最終還是由地方政府承擔償債義務，掌握調(diào)查這些債務有利于分析地方政府整體債務現(xiàn)狀和償債風險。

（五）注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務情況，本次審計只對縣以上政府債務進行審計，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟建設中如學校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村道路、招商引資等有關建設中形成的債務也不少，在這次審計中應予以重視。三、政府性債務審計方式方法

近幾年來，對政府性債務進行的審計調(diào)查，由于審計工作方案制度不完善、審計隊伍整體素質(zhì)不高，債務資金管理使用涉及到地方黨委、政府的宏觀決策，地方經(jīng)濟發(fā)展特別是城市基礎設施建設也需要資金，地方財力本身就不足，政府投資項目和資金大部分依靠融資金解決，審計反映問題會影響到地方政府今后融資�；�于地方審計機關工作環(huán)境和審計方式方法等方面因素，地方審計機關很難全面系統(tǒng)摸清政府情況，審計查出的問題整改效果較差，制約審計職能作用的發(fā)揮。對政府性債務應采取“上審下”和“交叉審”的方式，如對全省“普九”債務的審計調(diào)查，效果就非常好。不但摸清了債務規(guī)模，反映存在的問題，提高地方審計機關權(quán)威，更重要的是促進轉(zhuǎn)變審計思路，提高審計新技術、新方法運用水平。建議參照以上審計方式方法，科學制訂統(tǒng)一審計工作方案，加大審計過程中跟蹤督查力度，嚴格責任考核獎懲，確保審計質(zhì)量。

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