關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考

201*-3-2511:26閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計(jì)工作思路（一）財(cái)政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財(cái)政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，造成了地方財(cái)力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸�府無法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時(shí)，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排�？梢�，目前我國(guó)地方政府的財(cái)政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財(cái)政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動(dòng)

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?01*年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)10.3%，其中，投資拉動(dòng)了5.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對(duì)于以“吃飯財(cái)政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺(tái)。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國(guó)有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后。這些年我國(guó)進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績(jī)效評(píng)估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績(jī)；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，明確審計(jì)工作重點(diǎn)（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財(cái)政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評(píng)估制度有待完善。由于舉債缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，地方財(cái)政也相應(yīng)承擔(dān)了大量?jī)攤�風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積

長(zhǎng)期以來，由于地方政府對(duì)債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于地方政府對(duì)債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級(jí)政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對(duì)債務(wù)資金的投向和運(yùn)營(yíng)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會(huì)因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺(tái)資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺(tái)發(fā)生資金鏈條斷裂，將會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢(shì)必造成金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。三、研究風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，提升審計(jì)建議深度廣度（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動(dòng)地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對(duì)地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對(duì)舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對(duì)舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評(píng)，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級(jí)地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲(chǔ)、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計(jì)專業(yè)化監(jiān)督作用。方面，通過推動(dòng)績(jī)效審計(jì)和行政首長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺(tái)的還款能力。對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目要堅(jiān)持跟蹤審計(jì)的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺(tái)的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對(duì)整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計(jì)意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容；財(cái)政部門要及時(shí)扣繳和清收審計(jì)決定中涉及款項(xiàng)，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞；審計(jì)部門要抓好審計(jì)意見的整改落實(shí)，對(duì)審計(jì)意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動(dòng)工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督意見整改落實(shí)，防止書面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

（二）加快推進(jìn)財(cái)政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡(jiǎn)化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力；同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

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政府債務(wù)審計(jì)的幾點(diǎn)思考

201*-3-2511:28葉清榮

近年來，地方政府通過舉借政府性債務(wù)等方式籌措了大量建設(shè)資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對(duì)加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府財(cái)政收支壓力不斷加大，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇加快并逐步顯現(xiàn)。同時(shí)，由于管理制度不健全，政府性債務(wù)在一定程度上脫離了財(cái)政管理和人大監(jiān)督，導(dǎo)致政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、權(quán)責(zé)不明、重借輕管現(xiàn)象比較突出。這些問題不僅對(duì)地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成潛在威脅，而且直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，需要認(rèn)真研究并著力解決。一、地方政府性債務(wù)審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

（一）一是債務(wù)來源多。地方政府債務(wù)來源途徑比較多，既有國(guó)內(nèi)的債務(wù)、也有外國(guó)政府的債務(wù)、有直接借入資金形成債務(wù)，也有政府出面擔(dān)保形成的隱性風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，債務(wù)構(gòu)成比較復(fù)雜；二是債務(wù)資金管理部門比較復(fù)雜。地方政府性債務(wù)的償債人是地方政府，債務(wù)資金使用是相關(guān)職能部門或融資部門。一個(gè)地方究竟有多少債務(wù)、每年新增或償還減少債務(wù)等方面一個(gè)部門很難進(jìn)行匯總反映，債務(wù)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。地方政府積極鼓勵(lì)和支持相關(guān)部門單位進(jìn)行融資，很少考慮債務(wù)使用安全和今后償債能力。沒有一個(gè)部門能夠全面準(zhǔn)確提供地方政府真實(shí)情況，直接影響到領(lǐng)導(dǎo)決策。

（二）監(jiān)管缺位、管理薄弱。政府債務(wù)資金主要用于相關(guān)項(xiàng)目配套，資金安排基本上由地方政府直接安排，由相關(guān)部門管理使用，部分建設(shè)項(xiàng)目法人不明確，有的建設(shè)項(xiàng)目管理通過成立臨時(shí)指揮部進(jìn)行全權(quán)管理，沒有建立相關(guān)管理監(jiān)督制約機(jī)制，并且這些指揮部主要負(fù)責(zé)人一般由當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，導(dǎo)致相關(guān)職能部門監(jiān)督管理流于形式，管理職責(zé)不明確，監(jiān)督管理效果不明顯。

（三）效益不明顯，政府償債壓力增加。地方政府的大部分債務(wù)償還期限較長(zhǎng)。同時(shí)，資金使用主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府迫于改善經(jīng)濟(jì)面貌，很少考慮項(xiàng)目資金投入的效益問題，也難以顧及今后政府的還債壓力。部分項(xiàng)目隨著償債周期的臨近，地方政府還債壓力日益加大。

二、政府性債務(wù)應(yīng)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容

（一）債務(wù)總體規(guī)模和構(gòu)成。摸清政府所有債務(wù)來源渠道、借款約定用途、債務(wù)總體構(gòu)成、借款期限、還本付息、借款擔(dān)保等方面情況。

（二）債務(wù)資金管理使用。地方政府是否出臺(tái)了債務(wù)資金管理使用文件法規(guī)，并在實(shí)際工作中執(zhí)行情況，是否截留、虛報(bào)、擠占挪用債務(wù)資金問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目過程中是否存在招投標(biāo)、監(jiān)理、資金結(jié)算撥付、工程建設(shè)質(zhì)量與安全等方面的問題，要進(jìn)行深入全面、細(xì)致審核調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因。具體如下：

一是否制定了有關(guān)債務(wù)資金管理辦法，對(duì)債務(wù)資金使用的范圍、資金管理是否進(jìn)行明確的細(xì)化和規(guī)范，將政府投融資管理納入制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，確保政府投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。二是實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度。由財(cái)政部門每年有選擇性地對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的必要性、債務(wù)計(jì)劃的科學(xué)性、負(fù)債資金的使用情況、財(cái)務(wù)管理制度的執(zhí)行情況和償債資金落實(shí)情況，對(duì)存在問題提出改進(jìn)意見，確保資金的高效運(yùn)作，發(fā)揮資金最大的效益。

三是加強(qiáng)監(jiān)督。檢查政府在每年年初將上一年度的政府債務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況，債務(wù)余額變動(dòng)情況，本年度的實(shí)施的項(xiàng)目、預(yù)計(jì)的貸款計(jì)劃，是否增加貸款規(guī)模、還貸計(jì)劃等通過專題調(diào)研等方式加強(qiáng)其監(jiān)督檢查。

（三）地方政府還債情況及償債能力。審計(jì)調(diào)查債務(wù)資金項(xiàng)目使用效益情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)管理績(jī)效水平，政府是否建立科學(xué)完善的償債機(jī)制。政府在每年年度預(yù)算中，科學(xué)統(tǒng)籌安排好現(xiàn)有的財(cái)力，在保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，將本年度財(cái)政擔(dān)保的債務(wù)本金及利息是否全額納入預(yù)算，科學(xué)有效地化解政府債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。并根據(jù)地方政府財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景和目前償債情況，進(jìn)行綜合分析，提出規(guī)范管理地方政府性債務(wù)、有效化解債務(wù)的建議。

（四）延伸調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)總體情況及構(gòu)成。主要是從總體上調(diào)查項(xiàng)目單位債務(wù)的情況，由于項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的債務(wù)最終還是由地方政府承擔(dān)償債義務(wù)，掌握調(diào)查這些債務(wù)有利于分析地方政府整體債務(wù)現(xiàn)狀和償債風(fēng)險(xiǎn)。

（五）注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況，本次審計(jì)只對(duì)縣以上政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中如學(xué)校、衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村道路、招商引資等有關(guān)建設(shè)中形成的債務(wù)也不少，在這次審計(jì)中應(yīng)予以重視。三、政府性債務(wù)審計(jì)方式方法

近幾年來，對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查，由于審計(jì)工作方案制度不完善、審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，債務(wù)資金管理使用涉及到地方黨委、政府的宏觀決策，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要資金，地方財(cái)力本身就不足，政府投資項(xiàng)目和資金大部分依靠融資金解決，審計(jì)反映問題會(huì)影響到地方政府今后融資�；�于地方審計(jì)機(jī)關(guān)工作環(huán)境和審計(jì)方式方法等方面因素，地方審計(jì)機(jī)關(guān)很難全面系統(tǒng)摸清政府情況，審計(jì)查出的問題整改效果較差，制約審計(jì)職能作用的發(fā)揮。對(duì)政府性債務(wù)應(yīng)采取“上審下”和“交叉審”的方式，如對(duì)全省“普九”債務(wù)的審計(jì)調(diào)查，效果就非常好。不但摸清了債務(wù)規(guī)模，反映存在的問題，提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威，更重要的是促進(jìn)轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，提高審計(jì)新技術(shù)、新方法運(yùn)用水平。建議參照以上審計(jì)方式方法，科學(xué)制訂統(tǒng)一審計(jì)工作方案，加大審計(jì)過程中跟蹤督查力度，嚴(yán)格責(zé)任考核獎(jiǎng)懲，確保審計(jì)質(zhì)量。

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