對財政支農(nóng)支出績效評價的思考

對財政支農(nóng)支出績效評價的思考

農(nóng)業(yè)處課題組

財政支農(nóng)項目績效評價是公共財政支出管理的重要內(nèi)容。財政支農(nóng)支出績效考評是一種面向結(jié)果的管理理念和管理方式，其核心是強調(diào)支農(nóng)支出管理中的目標與結(jié)果的關(guān)系及結(jié)果的有效性，目的是提高農(nóng)業(yè)財政工作的管理效率和服務水平。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各級政府加大對農(nóng)業(yè)的投入，這極大促進了我市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是同時我們也看到，我市財政支農(nóng)普遍存在資金配置不合理，支農(nóng)資金管理分散、重復交叉現(xiàn)象突出等問題，同一性質(zhì)的資金分散在若干個部門，難以協(xié)調(diào)使用，影響資金使用的整體效益，財政支持農(nóng)業(yè)的項目，盡管也做到多主體、多渠道投入，但從使用上看，還缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以統(tǒng)一運作，形成不了整體合力。造成這一原因很大程度上是由于績效考評工作的不足，項目績效不高，財政支農(nóng)的職能嚴重被弱化。

隨著財政管理由重收入管理向重支出管理的轉(zhuǎn)變，開展對財政支農(nóng)項目績效評價的必要性也日益顯現(xiàn)，對于欠發(fā)達地區(qū)，有效利用有限的支農(nóng)資金和最大限度發(fā)揮資金效益至關(guān)重要。在新形勢下財政支農(nóng)支出的績效評價可以說是衡量現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財政政策是否科學、合理、完善的試金石。

一、財政支農(nóng)支出的績效評價的必要性

1、有利于強化財政支農(nóng)的支出管理職能。由于受各種主客觀條件的限制，我市財政支農(nóng)支出績效評價未進行大的改革。在支出方面，重預算分配輕支出管理、重資金撥付輕績效考評的問題仍然突出。多年來也仍是采取以支農(nóng)支出增長情況考核年度的財政收支結(jié)果的方法（如“兩高于”的方法）。隨著公共財政框架體系的逐步建立，我國財政將逐步由政府包辦型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，支農(nóng)資金管理的內(nèi)容由原來的資金分配，拓展到資金支出效果的監(jiān)督約束，即對資金運用進行跟蹤考察。由于財政支農(nóng)資金的使用最終都落實在具體的農(nóng)業(yè)項目上，因此，財政支農(nóng)項目績效評價是監(jiān)督財政支農(nóng)支出的基礎(chǔ)。通過采用科學的評價指標和評價方法，對財政支農(nóng)項目的績效進行追蹤考評，有利于促進支出管理的科學化，進一步轉(zhuǎn)變和強化財政支農(nóng)的支出管理職能。

2、有利于優(yōu)化財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)。隨著財政收入的不斷增加，財政支出規(guī)模也相應擴大，省以上財政對我市農(nóng)業(yè)的支持力度也在加大，這對加快我市農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。由于沒有對財政支農(nóng)項目的績效進行科學評價，在支農(nóng)資金的分配上一直采用“項目申報加批準”的方法，這種方法客觀上造成了財政資金使用部門和單位的剛性支出需求；由于沒有對財政支農(nóng)項目的績效進行科學評價，客觀上支農(nóng)資金也難以做到科學分配；由于沒有績效評價結(jié)果作參考，優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)也缺乏客觀論據(jù)。從理論上說，公共支出管理尋求分配效率，政府要具備能將財政資源從生產(chǎn)效率低的用途轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效率高用途的能力。而這需要以財政資金使用的績效為依據(jù)。因此，以公共財政支出的目的為依據(jù)，提出財政支農(nóng)項目績效的評價指標體系和評價方法，對財政支農(nóng)項目的績效進行科學考核，有助于判定財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)的合理性和有效性，并據(jù)此調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政支農(nóng)資金的綜合使用效益。

3、有利于充分發(fā)揮財政在優(yōu)化資源配置中的作用。財政支農(nóng)項目不僅體現(xiàn)了政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的直接支持作用，而且是引導社會資源投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的重要杠桿。因此，財政支農(nóng)項目決策的合理性和科學性，不僅直接關(guān)系到財政在推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟增長和發(fā)展中的作用，而且影響到全社會對農(nóng)業(yè)的投入規(guī)模和投入方向，從而關(guān)系到全社會的資源配置效率。通過建立財政支農(nóng)項目績效評價指標體系和評價方法，對財政支農(nóng)項目的經(jīng)濟性、有效性和效率性進行科學評價，不僅可以提高財政支農(nóng)項目本身的績效，提高整個財政支農(nóng)資金的配置效率，而且可以使財政支出更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，從而有利于優(yōu)化全社會的資源配置。

4、有利于強化財政支農(nóng)資金的使用監(jiān)督。對財政支農(nóng)項目的績效進行評價是提高財政支農(nóng)項目績效的重要手段，也是充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金作用的重要途徑。按照委托-代理理論，委托者必須能夠?qū)Υ�理者的行為和結(jié)果進行監(jiān)督，代理者才能按照委托者的要求完成相應的任務。財政支農(nóng)項目的實施過程也是一種委托-代理過程。因此，建立科學的財政支農(nóng)項目績效評價指標體系和評價方法，對財政支農(nóng)資金的使用情況及其結(jié)果進行科學評判，是財政支農(nóng)資金管理部門對財政支農(nóng)資金使用部門和單位進行監(jiān)督的有效手段。同時，通過對財政支農(nóng)項目績效的科學評價，不但能找出項目建設(shè)和運行中存在的問題及其原因，明確相關(guān)責任方的責任，而且還有利于使財政支農(nóng)資金的管理和使用部門形成自我評價、自我監(jiān)督和外部評價、外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機制，提高管好用好財政支農(nóng)項目資金的自覺性和主動性。5、有利于推進財政支出績效評價工作的開展。近年來，我市有關(guān)部門為了提高財政支出效益，嘗試性地開展了財政支出績效評價的相關(guān)工作，農(nóng)業(yè)財政工作者也對這一課題進行了研究，但由于這一工作剛剛起步，更由于支農(nóng)支出的復雜性，建立一套普遍適用的績效評價指標體系和評價方法非常困難。建立財政支農(nóng)項目績效評價指標體系和評價方法，特別是建立起一套適宜我市這樣一個欠發(fā)達地區(qū)指標體系和評價方法，既是提高財政支農(nóng)支出管理水平和財政支出效益的需要，同時對于推動財政支出績效評價工作也有重要意義。二、當前財政支農(nóng)項目的特點

1、農(nóng)業(yè)項目建設(shè)時間長，效益發(fā)揮滯后性。我市特定的山區(qū)氣候，使支農(nóng)項目建設(shè)受季節(jié)和氣候等方面的影響而有所間斷，項目建設(shè)的時間比較長。項目建設(shè)時間長，各種風險都會增加。同時，財政支農(nóng)項目的效益也不能像工業(yè)項目那樣能很快地獲得，有些項目甚至在項目建成之后還要經(jīng)過一段時間才能收到效果。例如，生態(tài)公益林建設(shè)是一個長期的過程，其效益的發(fā)揮也是一個長期的漸進的過程。因此，選擇適宜的評價時間，對真實地反映農(nóng)業(yè)項目的效益具有重要意義。

2、資金投入集中，產(chǎn)出效益分散。財政支農(nóng)項目與其他行業(yè)的建設(shè)項目一樣，其資金投入都集中于一個單位，但其產(chǎn)出效益不像工業(yè)項目那樣集中反映在一個基層生產(chǎn)單位的產(chǎn)出上，而是分散在廣大地區(qū)眾多的基層單位（有的小到農(nóng)戶）。因此，在評價財政支農(nóng)項目的效益時，要充分考慮項目的影響范圍，盡可能把項目的效益充分地反映出來。

3、自然因素對財政支農(nóng)項目的效益產(chǎn)生直接影響。我市是欠發(fā)達地區(qū)，種養(yǎng)業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還處于靠天吃飯的階段，自然因素對農(nóng)業(yè)項目效益的影響更大。水、旱、風、雹、高溫等都影響著農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，造成農(nóng)業(yè)項目產(chǎn)出和效益的年際間波動。因此，在對財政支農(nóng)項目進行評價時，要充分辨別哪些變化是不可控的自然因素引起的，哪些變化是由項目引起的。通過建立對照體系，監(jiān)測對照體系的變化，以便扣除自然因素異常對項目效益帶來的影響，從而得出科學的評價結(jié)論。

4、財政支農(nóng)項目的效益往往具有多元性。大多數(shù)行業(yè)的項目效益往往表現(xiàn)為經(jīng)濟效益。有些財政支農(nóng)項目的效益也主要體現(xiàn)為經(jīng)濟效益，但許多財政支農(nóng)項目的效益并非表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟效益，而是以社會效益和生態(tài)效益為主，如防護林建設(shè)，其效益主要表現(xiàn)調(diào)節(jié)氣候、保持水土、保護生態(tài)方面的作用。而象農(nóng)田水利工程建設(shè)之類的項目，其效益雖然也可以用增產(chǎn)的糧食來表現(xiàn)，但用這種方法表現(xiàn)出來的經(jīng)濟效益與投入相同資金建設(shè)的其它項目比較，其經(jīng)濟效益可能不高。財政支農(nóng)項目效益表現(xiàn)的這一特點決定了在財政支農(nóng)項目評價不能僅僅以財務評價為限，而應該適當引入國民經(jīng)濟評價和社會評價的內(nèi)容。

5、支農(nóng)項目存在多目標性。20世紀90年代以來，我市的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村扶貧等項目建設(shè)漸顯重要起來。雖然這些項目中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)占重要地位，但由于其以特定的區(qū)域作為開發(fā)對象，以提高地區(qū)綜合生產(chǎn)能力為目標，開發(fā)內(nèi)容的綜合性強，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目外，還有產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的農(nóng)村道路、飲水、衛(wèi)生、教育等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，對這類項目的評價需要綜合考慮各方面的建設(shè)目標。同時，由于這類項目涉及地域范圍大，在建設(shè)時往往按行政區(qū)實行分級管理，形成由總項目、分項目和子項目組成的多層次項目管理體系。在各層次項目中，一般又包含屬于不同經(jīng)營主體的項目活動，項目的信息源極為分散，因此，項目評價時信息采集的工作量很大，評價指標不能過多。

6.財政支農(nóng)項目與千萬農(nóng)民利益緊密相連。在很多情況下，財政支農(nóng)項目的直接目的是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的主體是農(nóng)民，農(nóng)民問題是“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵。因此，在對財政支農(nóng)項目進行分析評價時，既要重視項目建設(shè)單位的效益，重視項目對國民經(jīng)濟的貢獻，同時也要十分關(guān)注項目對廣大農(nóng)民能否帶來實惠，能否提高農(nóng)民的收入水平或改善農(nóng)民的生活條件。

把握我市財政支農(nóng)項目的特點是做好財政支農(nóng)支出績效評價的基礎(chǔ)。

我省財政支農(nóng)專項資金種類繁多，每個專項資金的設(shè)立都有特定的目的和目標，并相應用于不同的財政支農(nóng)項目。如果要對每類財政支農(nóng)項目建立評價指標，不僅指標設(shè)計工作量龐大，而且也難以在實踐中操作。因此，需要對財政支農(nóng)項目進行適當?shù)姆诸�。按照一定的標準，我們認為我市的財政支農(nóng)投入按照性質(zhì)相同或相近可分為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)科技進步資金、農(nóng)業(yè)社會化服務資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民直接補貼資金、百村示范千村整治資金、財政扶貧資金8類。然后對每一類項目分別設(shè)計評價指標，這樣不僅可以減少設(shè)計指標的工作量，還可以對同一類項目的績效進行比較，為以后的財政資金投入提供參考。

支農(nóng)項目績效的評價指標可分為通用指標和專用指標兩大類。

通用指標適用于所有財政支農(nóng)項目績效的評價。在評價某一項目的績效時，所有通用指標都要參與評價。在對財政支農(nóng)項目進行績效評價時采用以下5個通用指標：(1)項目資金到位率；(2)財政資金帶動率；(3)項目目標實現(xiàn)率；(4)項目社會滿意率；(5)項目組織管理水平。

專用指標用于不同類別的財政支農(nóng)項目績效的評價，以反映不同類別財政支農(nóng)項目的績效特點和績效高低。根據(jù)前述“規(guī)范性與開放性相結(jié)合”的原則，在評價某一項目績效時，可以根據(jù)項目的具體情況有針對地按照項目性質(zhì)特點設(shè)置。結(jié)合上級部門確定的評價專項指標，結(jié)合我市實際情況，我們提出以下專用指標的考核標準：1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類

(1)固定資產(chǎn)形成率＝（項目形成的固定資產(chǎn)/財政投入中的固定資產(chǎn)投資額）×100%(2)單位投入耕地保護量＝項目實施后受保護的耕地面積/項目財政投入(3)單位投入人口保護量＝項目實施后受保護的人口數(shù)量/項目財政投入(4)單位投入減損量＝項目實施后減少的災害損失/項目財政投入

(5)單位投入新增旱澇保收面積＝(項目后的旱澇保收面積－項目前的旱澇保收面積)/項目財政

三、財政支農(nóng)支出績效評價的方法途徑{"Error":{"code":"8","Message":"badrequest","LogId":"3020266693"}}{"Error":{"code":"8","Message":"badrequest","LogId":"2121151778"}}8、財政扶貧

（1）單位投入下山農(nóng)戶數(shù)＝下山農(nóng)戶數(shù)/項目財政投入

（2）單位投入農(nóng)民增收率＝（農(nóng)戶收入增加量/項目財政投入）（3）單位投入農(nóng)民就業(yè)增加率=農(nóng)民就業(yè)增加人數(shù)/財政投入金額（4）單位投入脫貧率=脫貧農(nóng)民人數(shù)/財政投入金額（5）農(nóng)民人或戶均增收率=收入增加額/農(nóng)民人或戶數(shù)

（6）農(nóng)民人或戶均消費增加率=（農(nóng)民人或戶均消費增加金額/項目實施前農(nóng)民人或戶均消費金額）×100%

財政支農(nóng)項目績效評價指標體系界定了用以反映財政支農(nóng)項目績效的各個側(cè)面，但是，由于各指標的計量單位不同、量綱各異，各個指標對于實現(xiàn)財政支農(nóng)目的的重要性也不同，我們不能簡單地把各個指標數(shù)據(jù)相加來說明某一財政支農(nóng)項目績效的整體情況。為此，需要建立綜合評價模型，使我們能對某一特定財政支農(nóng)項目的績效進行整體的評價。

運用綜合評價模型對項目績效進行綜合評價是實現(xiàn)財政支農(nóng)支出績效評價的途徑，具體的步驟是：

第一步，根據(jù)財政支農(nóng)項目績效評價的原則、不同類別財政支農(nóng)資金的設(shè)立目的，以及指標體系的設(shè)計原則，建立財政支農(nóng)項目績效評價指標體系。運用適當?shù)姆椒�，確定每個指標對于項目綜合績效和財政支農(nóng)專項資金設(shè)立目的的相對重要性，并用數(shù)量化的方法表示出來，即賦予每個指標一定的權(quán)重。

第二步，通過收集相關(guān)行業(yè)的業(yè)務技術(shù)標準，或通過調(diào)查相同或類似實際項目的情況，確定各個評價指標的參照標準，即確定指標的標準值。根據(jù)指標的數(shù)學特性，確定對實際指標數(shù)據(jù)進行無量綱化處理的方法，即確定指標數(shù)據(jù)的標準化處理方法。第三步，建立綜合評價模型，即構(gòu)建計算綜合評價值的數(shù)學模型。

第四步，運用統(tǒng)計調(diào)查和實地考察等方法收集項目績效評價所需要的實際資料，并根據(jù)評價的要求計算好評價指標的實際數(shù)據(jù)。

第五步，把評價對象的相關(guān)數(shù)據(jù)進行標準化處理，得到各指標的得分值，并用綜合評價模型，計算出被評價對象的評價指數(shù)。

財政支農(nóng)項目數(shù)量多，績效評價的工作量非常大，因此，績效評價工作宜實行“統(tǒng)一組織、分級實施”的管理辦法，由財政部門統(tǒng)一組織管理，財政部門、主管部門和項目實施單位分級實施。財政部門和主管部門可根據(jù)需要和實際情況直接組織實施，也可委托有相應資質(zhì)的中介機構(gòu)實施。不管由誰組織實施，評價工作必須做到客觀、公正、科學、規(guī)范。

組長：李小濤成員：金寶林桑雪文曾貞單嵐

執(zhí)筆：范成成

擴展閱讀：財政支農(nóng)支出問題研究

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財政支農(nóng)支出問題研究

學生姓名張安冉系（部）財政稅務系專業(yè)財政學指導教師賈潔蕊

201*年6月27日

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摘要

在市場經(jīng)濟體制下，由于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性和特殊性，實行財政支農(nóng)政策是十分必要的。通過對中國財政支農(nóng)支出的分析，發(fā)現(xiàn)其存在著支出總量不足、支出結(jié)構(gòu)不合理以及支農(nóng)管理體制不完善等問題，針對這些問題，給出了加大財政支農(nóng)總量、調(diào)整支農(nóng)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新財政支農(nóng)體制等建議。

關(guān)鍵詞:財政支農(nóng)支出

產(chǎn)業(yè)發(fā)展農(nóng)民收入

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前言

財政用于農(nóng)業(yè)的支出即為“財政支農(nóng)支出”，廣義上包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)村救濟費、各種補貼與補助等。

農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著供給彈性與需求彈性的不對稱、比較效益較低，受自然條件制約，生產(chǎn)周期長，風險大以及地區(qū)之間農(nóng)業(yè)資源稟賦存在較大差異等特點。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、特殊性和弱勢性使得在市場經(jīng)濟體制下，有必要實行財政支農(nóng)政策。這也是發(fā)達國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要措施和經(jīng)驗，對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，就更要實施合理的財政支農(nóng)政策。

中國的財政支農(nóng)支出是中國財政支出的重要組成部分，隨著中國全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村偉大事業(yè)的深入開展，以及黨中央、國務院對三農(nóng)問題的重視，中國財政支農(nóng)支出的規(guī)模逐漸變大，財政支農(nóng)支出在發(fā)展農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)民和繁榮農(nóng)村所起到的作用也日益顯現(xiàn)。然而，通過對中國財政支農(nóng)支出現(xiàn)狀的分析，我們發(fā)現(xiàn)中國財政支農(nóng)支出存在著支出總量不足，支出結(jié)構(gòu)不合理，支農(nóng)管理體制不完善等問題。

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一、財政介入農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論依據(jù)

農(nóng)業(yè)對國家財政以及整個社會活動直接或間接地做出貢獻，然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性又需要財政的大力支持。財政介入農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要性主要有以下幾點理論依據(jù)：

（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在著廣泛的外部效應

農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)有其特殊性，其突出的表現(xiàn)便是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自然和市場雙重風險，這使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在外部效應，有市場失靈的現(xiàn)象，從而需要財政介入以彌補這些缺陷。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)教育和培訓等方面，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，構(gòu)成農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要素，但是這些產(chǎn)品和服務不可能全部由市場提供，因為在提供這些產(chǎn)品和服務過程中存在很強的外部效應。農(nóng)業(yè)科研、科技推廣、農(nóng)戶教育之類的投資對農(nóng)業(yè)發(fā)展是至關(guān)重要的，然而所有這些投資依靠單個的農(nóng)戶或組織成為較大集體的農(nóng)戶來辦是很困難的，只能由政府財政來承擔。因此，凡是具有外部效應以及牽扯面廣、規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)投資，都應該由政府財政承擔。

顯然，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中存在外部效應是各國政府無一例外地對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行大量投資的關(guān)鍵所在。

（二）農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系具有不穩(wěn)定性

農(nóng)業(yè)是一個特殊的生產(chǎn)部門。從農(nóng)產(chǎn)品的供給來看，它受自然條件及市場價格的雙重影響，不僅波動很大，而且?guī)в忻黠@的周期性。從農(nóng)產(chǎn)品的需求來看，農(nóng)產(chǎn)品作為人類生存的基本條件，其需求量是相對穩(wěn)定的。相對穩(wěn)定的需求與不規(guī)則波動的供給，形成了農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的不穩(wěn)定性，進而使農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)條件經(jīng)常處于不穩(wěn)定的波動之中。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長，完全依靠市場價格調(diào)節(jié)的農(nóng)產(chǎn)品供給，會有一個明顯的滯后期，從而使供求狀況難以依靠生產(chǎn)者自身的力量及時調(diào)整到位。農(nóng)產(chǎn)品供求的不穩(wěn)定性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難依靠自身力量通過市場加以克服，進一步又會強烈干擾國民經(jīng)濟的正常運行。所以，為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，并進一步穩(wěn)定整個國民經(jīng)濟，政府財政必須廣泛介入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和銷售中。

（三）農(nóng)業(yè)投資的收益率偏低

農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的必要條件之一就是增加對農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然條件制約，生產(chǎn)周期較長，風險較

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大，而且農(nóng)產(chǎn)品單位價值較低，且大多容易腐爛，運輸貯藏不便。所以，農(nóng)業(yè)投資收益率一般低于其它部門，在市場和利益驅(qū)動機制的作用下，社會資源配置不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，在市場競爭中往往處于不利地位。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差異所帶來的收益的不穩(wěn)定性，也使許多投資主體，特別是以贏利為目的的投資主體都不愿涉足農(nóng)業(yè)，它不僅很難吸引資本、技術(shù)、勞動力等資源進入農(nóng)業(yè)，甚至連農(nóng)業(yè)內(nèi)部的資源也大規(guī)模地向效益較高的非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。這時，國家財政只有擔當起農(nóng)業(yè)的保護者，加大政府投資，才能抵消一部分風險所帶來的損失，才能保證農(nóng)業(yè)投資收益的穩(wěn)定性。

綜上，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中存在外部效應，農(nóng)產(chǎn)品供求的不穩(wěn)定性以及農(nóng)業(yè)投資收益率較低等問題，農(nóng)業(yè)僅僅依靠自身力量通過市場手段很難達到可持續(xù)的發(fā)展，而必須依靠政府財政的扶持，這為財政介入農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了可靠的理論依據(jù)。

二、財政支農(nóng)支出的國際比較

從總體上說，目前我國工農(nóng)業(yè)構(gòu)成已具有工業(yè)化中前期的特征，考慮到可比性，我們主要分析幾個發(fā)達國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化中前期(即人均收入300美元1000美元期間)的農(nóng)業(yè)投資份額及變動趨勢。

（一）發(fā)達國家在人均國民收入在300-1000美元時的農(nóng)業(yè)投資份額第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦德國、蘇聯(lián)、法國、日本、意大利、葡萄牙等國先后進入了人均國民收入3001000美元的工業(yè)化中前期。盡管經(jīng)歷這一階段的時間差異很大，但在平均13.5年的時間里，六國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值(GNP)的比重平均為16.6%，農(nóng)業(yè)投資占總投資的份額平均保持在5%，從而使人均國民收入年遞增10.1%，農(nóng)業(yè)獲得了年均2.5%的發(fā)展。

（二）發(fā)展中國家人均國民收入在3001000美元時的農(nóng)業(yè)投資份額19751977年，泰國、敘利亞、印度、毛里求斯、巴基斯坦、埃及、韓國等國的人均國民收入在3001000美元水平。同期，這七國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GNP的比重平均為28%，農(nóng)業(yè)投資占投資的份額平均為11.3%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中再投入農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的份額平均為17.7%。

可見，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在人均國民收入為300美元1000美元時，農(nóng)業(yè)投資占總投資的份額基本上穩(wěn)定在5%11.3%之間。盡管各國的國

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情、工業(yè)化的道路不同，但在經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位普遍得到了重視。

三、我國財政支農(nóng)支出存在的問題

（一）政府財政支農(nóng)資金投入總量“不足性”

盡管近年來政府財政支農(nóng)資金投入的增長幅度較大，但與中國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。雖然中國的財政支農(nóng)支出的絕對規(guī)模擴張了，但其相對規(guī)模卻沒有明顯改善，遠遠沒有達到我們財政支持三農(nóng)的現(xiàn)實需求，規(guī)模與現(xiàn)實需要存在較大差距。

首先，國家財政對農(nóng)業(yè)投入的增長速度，大多數(shù)年份里都低于國家財政經(jīng)常性收入的增長速度，不能實現(xiàn)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的增長要求。其次，1980年以來，中國財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重呈逐步下降趨勢，從1980年的12．20%下降到201*年的7.85％，下降了4.35個百分點。與此同時也表現(xiàn)出較強的周期性波動，反映出財政對農(nóng)業(yè)的支持力度缺乏持續(xù)性。此外，1987201*年間國家財政用于支農(nóng)的支出比例在7.12%～10.7%之間，而1987201*年間中國農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP比重都在10.92%以上，可見中國財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比重遠遠低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比重。

（二）政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的“不合理性”

1.農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費支出居高不下，增長速度明顯；該項事業(yè)費中用于人員供養(yǎng)及行政開支的部分比重偏高，并且增長很快。

2.政府財政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。

3.在財政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。

4.在政府農(nóng)業(yè)投入中，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、社會化服務體系建設(shè)等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。

5.財政支農(nóng)支出中用于農(nóng)業(yè)科技的投入數(shù)量小、比重低，對農(nóng)村社會發(fā)展方面的投入遠遠不夠，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。

（三）政府財政支農(nóng)資金管理體制“不完善性”

從中央和地方財政承擔農(nóng)業(yè)投入的結(jié)構(gòu)看，大多以地方財政的投入為主。地

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方財政一直占據(jù)著財政支農(nóng)支出的主體地位，說明中國財政支農(nóng)支出主要由地方財政負擔。從世界各國中央財政支農(nóng)支出的份額看，許多國家中央財政在財政支農(nóng)中擔負著主要責任，比較而言，中國中央政府財政承擔的財政支農(nóng)職責偏小。

當前財政支農(nóng)事權(quán)與支出責任劃分中存在著財權(quán)、事權(quán)劃分不清問題。中央和地方支農(nóng)支出的責任劃分涉及到政府與市場邊界的清晰界定以及各級政府職能的合理劃分，難度較大。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責壓在中央一級。財政農(nóng)業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理，這種管理模式存在的問題是，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。

四、完善我國財政支農(nóng)支出的政策建議

（一）加大財政支農(nóng)力度，健全支農(nóng)資金增長機制

增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，這是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展目標，從而實現(xiàn)農(nóng)民收入增加的必要條件。增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，既要求財政不僅要在支農(nóng)絕對數(shù)量上保持穩(wěn)定增長，也要在相對增長率上保持穩(wěn)定增長�？紤]到目前中國財力規(guī)模的實際情況，不可能像發(fā)達國家那樣進行大規(guī)模的財政支農(nóng)，但中國財政支農(nóng)力度至少要符合中國《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應高于經(jīng)常收入的增長幅度、從預算外籌集資金建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、水利建設(shè)基金等專項基金”。

1.切實保證國家財政對農(nóng)業(yè)資金投入的法定增長，財政支農(nóng)資金的增量要高于上年，并加強預算執(zhí)行。

2.各級財政都要增加對三農(nóng)的投入。中央和省級財政要增加對農(nóng)業(yè)的資金投入，同時在完善省以下財政體制的基礎(chǔ)上，市縣財政也要逐步增加支農(nóng)資金投入。

3.新增支出要向農(nóng)村傾斜。做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要

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用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村。

（二）優(yōu)化財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共品的供給

1.加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入占財政支農(nóng)資金的比例。在中國農(nóng)村缺少常年積累的公共投資，水利電力、交通、通訊等設(shè)施需要政府的投資來完成的地方很多，應重點辦好“水、路、電、氣”等與農(nóng)民群眾利益直接相關(guān)的大事，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。

2.注重對農(nóng)業(yè)科技研究、引進和推廣的投入。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)科技化是加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量，注重對農(nóng)業(yè)科技研究、引進和推廣的投入，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，實現(xiàn)農(nóng)民增收。國家應將財政資金對農(nóng)業(yè)科技的投入按照占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例以法律的形式固定下來，各級政府每年按規(guī)定不低于規(guī)定的比例撥出一定數(shù)量的資金用于農(nóng)業(yè)重點科研基地和農(nóng)業(yè)重大科技工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)推廣和服務體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)信息體系建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化，對于用于農(nóng)業(yè)科技方面進行必要的梳理整合，集中力量支持重大和重點農(nóng)業(yè)科技成果的研究、引進和推廣。

3.加大財政支農(nóng)資金對農(nóng)村教育投入力度，財政支農(nóng)資金重點保障落實農(nóng)村義務教育。普及農(nóng)村義務教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民是提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，最終提高農(nóng)村居民收入。財政支農(nóng)資金要支持培訓新型農(nóng)民，在農(nóng)村財政大力支持開展農(nóng)業(yè)勞動者職業(yè)教育和科普教育，提高農(nóng)業(yè)勞動者的科技文化素養(yǎng)和技能水平。

（三）財政支農(nóng)方式要創(chuàng)新，提高財政支農(nóng)效率

1.整合財政支農(nóng)資金。重點是以縣為主推進支農(nóng)資金整合。通過制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導支農(nóng)資金整合，以主導產(chǎn)業(yè)和項目打造支農(nóng)資金整合的平臺，通過項目的實施帶動支農(nóng)資金的集中使用。以發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為抓手，打造生產(chǎn)類和產(chǎn)業(yè)類資金的整合平臺。成立由政府主要領(lǐng)導擔任負責人的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，形成在同一項目區(qū)資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補和各有關(guān)部門按職責分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度。

2.事后獎勵。農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)完成國家鼓勵發(fā)展的項目后，政府給予一定的獎勵，這種事后獎勵不但對先進者有激勵作用，又能起到示范作用，而且防止虛

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報冒領(lǐng)，挪用財政支農(nóng)資金的現(xiàn)象。

3.對財政支農(nóng)項目實行公開招標。為了增加財政支出透明度，提高財政資金使用效率，可以對財政支農(nóng)項目實行公開招標。

（四）要加強對財政支農(nóng)資金監(jiān)督的力度

首先，加強地方人大和上級財政部門對支農(nóng)資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。為避免地方和基層財政部門擠占、截留、挪用項目資金，財政部門應積極完善逐級撥款制度，加強對下級財政部門資金的審計和監(jiān)督，確保資金及時足額到位。其次，改革和完善立項及資金分配辦法。立項時要引進競爭機制，公開招標，擇優(yōu)扶持，同時建立健全項目執(zhí)行及資金使用的激勵，獎懲及風險機制等。

今后一個時期尤其要在農(nóng)業(yè)項目管理改革方面下工夫，要引進推廣招標投標、項目預算、集中支付、政府采購、報賬制、公告制、專家或中介機構(gòu)評估等科學管理的措施，從而切實有效地提高財政支農(nóng)資金效益，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策作用。

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