摘 要:作為刺激內(nèi)需的有效手段,合理地加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資意義重大。然而長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是由政府單方承擔(dān)并提供的,這在資金的籌集以及社會(huì)需求的滿(mǎn)足方面都有一定的局限性。誕生并長(zhǎng)期應(yīng)用于西方的公私合作伙伴關(guān)系PPP模式給我們提供了許多值得借鑒的地方。就全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行了探討,同時(shí)對(duì)國(guó)外發(fā)展PPP的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示作了歸納和總結(jié)。
關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施;公私合作伙伴關(guān)系(PPP);發(fā)展
1 公私合作伙伴關(guān)系(PPP)的定義
公私合作伙伴關(guān)系(PPP)是指公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)簽訂正式的協(xié)議,為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在這種伙伴關(guān)系下,公共部門(mén)和私人部門(mén)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù),共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享收益。
另外還有一種對(duì)PPP更為寬泛的理解,即將各種形式的而非僅限于契約式的公私合作都?xì)w納入PPP的范疇,這種定義理解在國(guó)際上也得到了一定的認(rèn)可。
2 全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP的發(fā)展概況
(1)PPP的應(yīng)用在形式上逐漸體現(xiàn)出多樣化,在內(nèi)容上逐漸體現(xiàn)出豐富性。一方面,PPP已逐步涵蓋了公共部門(mén)和私人部門(mén)互動(dòng)的各種形式,如租賃、特許經(jīng)營(yíng)、建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營(yíng)以及合資經(jīng)營(yíng)等。另一方面,就內(nèi)容性而言(以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?yàn)槔?,PPP也逐步覆蓋至多種類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中,包括硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(公路、橋梁、鐵路、電信,等等),硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(醫(yī)院、學(xué)校、供水、排水、監(jiān)獄,等等),軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移)以及軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(社區(qū)服務(wù))。表1顯示了PPP在歐洲大陸的應(yīng)用范圍。
資料來(lái)源:曹富國(guó),《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)的政策與法律分析:政府采購(gòu)人、供應(yīng)商與特許經(jīng)營(yíng)合同——公共事業(yè)民營(yíng)化一個(gè)公共政策與法律分析框架》,2004年。
(2)PPP的應(yīng)用在全球諸多國(guó)家得到普及,如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、南非、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家以及中國(guó)、巴西等發(fā)展中國(guó)家。依據(jù)PPP市場(chǎng)成熟度的不同來(lái)劃分,開(kāi)展應(yīng)用PPP模式的國(guó)家已經(jīng)抽象地形成三個(gè)梯隊(duì)。
如圖1所示,第一梯隊(duì)包括中國(guó)、印度、俄羅斯、匈牙利、捷克、比利時(shí)、南非、丹麥、巴西等國(guó)家,其公私合作的復(fù)雜程度和活動(dòng)程度較低,故PPP的市場(chǎng)成熟度較低;第二梯隊(duì)包括荷蘭、意大利、新西蘭、愛(ài)爾蘭、法國(guó)、加拿大、美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家,其公私合作的復(fù)雜程度和活動(dòng)程度較高,故PPP的市場(chǎng)成熟度較高;第三梯隊(duì)包括英國(guó)、澳大利亞,其公私合作的復(fù)雜程度和活動(dòng)程度最高,故PPP的市場(chǎng)成熟度最高。圖中橫坐標(biāo)表示公私合作的活動(dòng)程度(Activity),縱坐標(biāo)表示公私活動(dòng)的復(fù)雜程度(Sophistication)。
資料來(lái)源:Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public Private Partnerships,Deloitte,2006年。
(3)PPP的應(yīng)用已經(jīng)形成了良好的發(fā)展循環(huán)套路�？陀^(guān)地說(shuō),英國(guó)是目前世界公認(rèn)的最先進(jìn)的PPP模式使用者。它不僅已經(jīng)將PPP模式成功運(yùn)用于交通、公用事業(yè)、社區(qū)建設(shè)中,而且在醫(yī)療、教育、監(jiān)獄及地方政府部門(mén)事業(yè)的建設(shè)應(yīng)用中同樣取得了進(jìn)展和成效�？梢哉f(shuō),英國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP的能力及水平都處在領(lǐng)先的位置。
2.1 英國(guó)PPP的發(fā)展
作為最早提出PPP概念的英國(guó),自20世紀(jì)90年代以來(lái),積極改革了它向公眾提供公共服務(wù)的模式。目前英國(guó)PPP模式中的基本形式有服務(wù)合同、特許權(quán)項(xiàng)目、合資項(xiàng)目、投資項(xiàng)目管理四類(lèi)。
英國(guó)對(duì)PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系,有多家機(jī)構(gòu)共同參與,包括倫敦國(guó)際金融服務(wù)局、PUK、國(guó)家審計(jì)辦公室、公共會(huì)計(jì)委員會(huì)、地方項(xiàng)目監(jiān)控組等。作為配套措施,英國(guó)政府建立“電力供應(yīng)管制辦公室”、“自來(lái)水服務(wù)管制辦公室”、“國(guó)家江河管理局”。同時(shí),英國(guó)政府在電信、煤氣、自來(lái)水、電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化期間所頒布的主要法規(guī)對(duì)各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問(wèn)題作了相關(guān)規(guī)定以防止壟斷經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生。
根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)測(cè)算,PPP這種市場(chǎng)化模式一般可以幫助政府節(jié)省5%-20%的費(fèi)用,但是所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量卻顯著上升。英國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,80%的PPP項(xiàng)目在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成,80%的PPP項(xiàng)目控制在預(yù)算之內(nèi),20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案,而傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目只有30%能夠按時(shí)完成,能夠控制在預(yù)算范圍內(nèi)的只有25%,可見(jiàn),和傳統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)作方式相比,PPP模式在節(jié)約時(shí)間和資金方面具有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。 2.2 澳大利亞PPP的發(fā)展
澳大利亞已經(jīng)成為世界上PPP模式應(yīng)用體系最為成熟的國(guó)家之一。目前,澳大利亞的公私合作項(xiàng)目盛行于各個(gè)方面,但最主要的仍然集中在住房、醫(yī)療、交通以及國(guó)防領(lǐng)域。表2列出的是澳大利亞最為經(jīng)典的幾個(gè)PPP項(xiàng)目成果。
如此迅猛的發(fā)展歸功于三大原因:第一,在澳大利亞,公私合作不再是一種困擾政府的政治性問(wèn)題。無(wú)論是掌控聯(lián)邦政府相對(duì)權(quán)力的自由黨還是在地方政府中掌控相對(duì)權(quán)力的工黨都一致推舉PPP的發(fā)展和應(yīng)用。第二,各地方政府已經(jīng)在簽訂契約方面達(dá)到了一定的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化。在過(guò)去的幾年里,各地方政府共同努力,助推了使契約簽訂標(biāo)準(zhǔn)化的框架構(gòu)建。目前在澳大利亞有關(guān)公私合作的合同簽訂只須12到18個(gè)月便可完成。第三,PPP的應(yīng)用確實(shí)帶來(lái)了明顯的效益改善。PPP的出現(xiàn)使得在公共服務(wù)方面既能降低投入成本又能提高產(chǎn)出效率。三大原因促進(jìn)了PPP在澳大利亞的迅猛發(fā)展。
資料來(lái)源:畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所報(bào)告:Building for Prosperity: Exploring the prospects for Public PrivatePartnerships in Asian Pacific,2007年。
2.3 韓國(guó)PPP的發(fā)展
首先,有關(guān) PPP法律內(nèi)容的制定與修訂逐漸趨于完備化、系統(tǒng)化。在1994年8月之前,還沒(méi)有較為正式的有關(guān)法律文件出臺(tái),而關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也只有個(gè)別法律條款進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定。但在之后的十年內(nèi),一系列有關(guān)PPP的法律文件相繼頒布。
其次,政府政策的導(dǎo)向逐漸趨于對(duì)PPP的雙重支持,即購(gòu)置土地的特許權(quán)上的支持和財(cái)政上的支持。在購(gòu)置土地的特許權(quán)支持上,具體有以下三點(diǎn):賦予特許權(quán)獲得者土地征用權(quán)利;國(guó)家或公共財(cái)產(chǎn)在指定地區(qū)可以出售給特許權(quán)獲得者;特許權(quán)獲得者可以免費(fèi)或以較低費(fèi)用獲得國(guó)家或公共財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。在財(cái)政支持上,具體有以下兩點(diǎn):提供建設(shè)補(bǔ)貼;施行減免稅政策。
另外,有關(guān)數(shù)據(jù)表明,近些年來(lái)私營(yíng)投資額在PPP中呈不斷上升的趨勢(shì)(如表3所示)。
資料來(lái)源:PIMAC報(bào)告:PPP Project Management and Challenges in Korea,2008年4月。
3 國(guó)外PPP發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示
從上述介紹的PPP在國(guó)外的發(fā)展情況及經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP的必要條件,其對(duì)我國(guó)PPP的發(fā)展有著一定的借鑒意義。
首先,提供政策支持,同時(shí)健全法律環(huán)境,完備監(jiān)管機(jī)制。政府政策的支持對(duì)PPP模式的成功運(yùn)作有著重要的意義。政策的支持將增強(qiáng)投資者的投資信心并在很大程度上降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。與此同時(shí),著手構(gòu)筑完整的法律框架,研究制定具體可行的法律法規(guī),彌補(bǔ)有關(guān)監(jiān)管體系的缺陷及解決實(shí)際操作過(guò)程中存在的一系列問(wèn)題也將確保PPP模式的運(yùn)行步入規(guī)范化、法制化的良性軌道。
其次,在政府內(nèi)部建立負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、監(jiān)管,一方面將有利于降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、提高融資效率,另一方面也將無(wú)形地提升PPP項(xiàng)目的信用級(jí)別,從而吸引更多的私人部門(mén)參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)。
最后,為PPP的研究、應(yīng)用培養(yǎng)和儲(chǔ)備人才。PPP模式是一項(xiàng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的新型融資方式,它涉及的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域包括金融、法律、會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等多方面,需要一大批既有理論知識(shí)又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。目前我國(guó)這方面的人才匱乏,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了推行該模式發(fā)展的需要。為此,一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng);另一方面有必要加大相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。
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